Персональные санкции ЕС: ждать нельзя применить?

В конце прошлой недели лидеры отечественной оппозиции призвали ЕС ввести персональные санкции против украинских должностных лиц, причастных к "политическим преследованиям". Еще раньше бывший посол США в Украине Джон Хербст в своей регулярной колонке в New York Times советовал ЕС вместе с подписанием Соглашения об ассоциации ввести персональные санкции против украинских должностных лиц, причастных к избирательному правосудию в Украине. На первый взгляд, так можно было бы разрубить гордиев узел в отношениях ЕС с самым крупным восточным соседом. С одной стороны, Брюссель мог бы, наконец, ввести в действие Соглашение, на которое потратил годы переговоров; с другой, Евросоюзу удалось бы сохранить последовательность во внешней политике, краеугольным камнем которой провозглашается уважение к демократическим стандартам и правам человека со стороны государства. Но, несмотря на привлекательность идеи персональных (или, как их еще называют, "умных") санкций, ее воплощение Евросоюзом в ближайшем будущем кажется маловероятным. В пользу этого утверждения свидетельствуют по меньшей мере три взаимосвязанные причины.

Консенсус осторожных

Первая проблема заключается в выборе процедуры введения санкций Евросоюзом.

С одной стороны, ст. 75 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) предусматривает введение "административных мер" относительно замораживания активов и счетов физических лиц третьих стран. Но положения этой статьи применяются прежде всего для предотвращения террористических актов. Таким образом, сфера применения этой статьи сужена до правоохранительной деятельности внутри ЕС и поэтому едва ли может быть применена к должностным лицам третьих стран, причастным к нарушению прав человека за пределами ЕС.

Вместе с тем статья 215(2) ДФЕС предусматривает возможность введения "ограничительных мер" против физических и юридических лиц третьих стран. Такое решение может принять Совет ЕС по общему представлению Еврокомиссии и Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В соответствии с этой статьей персональные санкции можно рассматривать как составляющую Общей внешней и оборонной политики ЕС, в рамках которой принятие решения требует единогласной поддержки всех 27 (а с июля - уже 28) стран - членов Совета ЕС. Тем не менее интересно, что для имплементации такого решения необходимо только квалифицированное большинство в Совете ЕС, то есть по крайней мере 14 стран-членов, имеющих 3/4 голосов в Совете.

Такая формулировка процедуры введения персональных санкций создает довольно интересную дилемму. С одной стороны, достижение полного консенсуса для принятия внешнеполитического решения ЕС может оказаться проблематичным, поскольку предложение ввести санкции формально могут заблокировать представители даже одного государства - члена ЕС. С другой стороны, в случае принятия такого решения в принципе, его введение в практику уже не будет нуждаться в таком консенсусе. Поэтому можно предположить, что ЕС имеет достаточно пространства для использования процедурной эквилибристики как своеобразной "желтой карточки" украинским должностным лицам.

Следовательно, существующие бюрократические процедуры ЕС действительно позволяют применить персональные санкции против физических и юридических лиц Украины по политическим причинам, но для их утверждения нужна не только коллективная поддержка Высокого представителя Эштон и Коллегии Еврокомиссии, но и (что едва ли не самое главное) консенсус всех стран - членов ЕС.

Политическая конъюнктура

Вторая проблема введения персональных санкций ЕС против украинских должностных лиц - региональный контекст внешней политики Евросоюза. На анализе преимуществ и недостатков санкций ощутимо сказывается тень прошлого, преследующая функционеров ЕС, ответственных за отношения со странами Политики соседства. Например, введение в 2006 г. персональных санкций против белорусских должностных лиц, причастных к "серьезным нарушениям прав человека" (согласно резолюции Совета ЕС 765-2006), не привело к изменению внутренней политики Минска, и уже в 2009 г. ЕС приостановил санкции для запуска проекта "Восточное партнерство". Несмотря на существенные отличия между белорусским сценарием и украинским контекстом, некоторые аналитики и дипломаты, особенно в "новых" странах - членах ЕС, считают, что введение санкций против украинских должностных лиц может привести к "контрпродуктивным" последствиям в долгосрочной перспективе.

Динамика отношений Украины и ЕС указывает на то, что эти прецеденты играют не последнюю роль в расчетах европейских дипломатов. Вариант введения санкций относительно Украины неформально обсуждался в Брюсселе в конце прошлого года, когда сенат США принял критическую для Киева резолюцию Инхофа, в которой предлагалось ввести визовые ограничения по модели разработанного для России так называемого списка Магнитского. Существенных изменений за полгода не произошло. По словам источников, которые знают содержание дискуссий в Еврокомиссии и Совете ЕС, введение санкций против должностных лиц Украины пока еще наталкивается на скепсис не только Польши и Литвы, но и представителей умеренно настроенных стран - членов ЕС. Без их согласия ввести общеевропейские ограничения на въезд украинских должностных лиц или заморозить банковские счета связанных с ними структур невозможно.

Вместе с тем мотивы "политической целесообразности" не заменят выполнения критериев, выдвинутых украинской стороной для подписания Соглашения об ассоциации. Показательной в этом контексте является амбивалентная реакция ЕС на помилование Юрия Луценко. Официально дипломаты ЕС и стран-членов приветствовали этот жест. В частности, в своем общем заявлении Эштон и Фюле назвали это "важным шагом" в преодолении избирательного правосудия. Но в личном общении источники в Брюсселе подчеркивают, что в Евросоюзе от Украины ожидают прежде всего "структурных изменений" в этом вопросе, в частности, начала проведения таких реформ, которые обеспечили бы возможность справедливого пересмотра решения судов низших инстанций без вмешательства других органов власти, а также предотвращения случаев избирательного применения правосудия по политическим мотивам.

В связи с этим наивно утверждать, что такие "шаги навстречу" делают санкции невозможными. Действительно, они помогают выиграть время в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной игре отсутствие большего прогресса может значительно подорвать доверие чиновников ЕС к обещаниям из Киева, тем самым усилив позиции приверженцев санкций.

Пряником или кнутом?

Наконец, экономические санкции пока что не рассматриваются в ЕС как "последний аргумент" в политических отношениях с украинскими чиновниками. В частности, Евросоюз постоянно подчеркивает необходимость решения разногласий в рамках многосторонних институтов, прежде всего Всемирной торговой организации и Энергетического сообщества.

В настоящее время ЕС делает все возможное, чтобы использовать имеющиеся многосторонние механизмы в торговых отношениях с Киевом, даже несмотря на рискованные попытки представителей украинского правительства проигнорировать международные обязательства Украины в рамках ВТО. На недавнее решение правительства Украины повысить ставки ввозных пошлин на автомобили представительство Евросоюза в Украине публично отреагировало только коротким сообщением, что Киев так и не предоставил Брюсселю обоснование решения относительно повышения ввозных пошлин. Напомним, что для введения временных предупредительных мер в виде высших ставок пошлин правительство страны - члена ВТО должно доказать, что резкое увеличение импорта товаров нанесло вред внутренним производителям.

Судя по тому, что такая политика Киева несовместима с обязательством не повышать ввозные пошлины на товары стороны-партнера, закрепленным Соглашением об ассоциации между Украиной и ЕС (пока что не подписанным), можно было бы ожидать более жесткой реакции Брюсселя. Но пока еще не похоже, что украинское правительство собирается дать задний ход решению об увеличении пошлин на импортные автомобили (которые, кстати, составляют одну из самых больших статей экспорта ЕС в Украину). При этом европейские должностные лица осознают, что нынешняя позиция Киева может стать предвестником возможных проблем соблюдения Украиной даже базовых положений Соглашения, если оно все же будет подписано.

Вместе с тем ЕС не спешит проводить "тест-драйв" интересного механизма, закрепленного в ст. 37 Соглашения об ассоциации: временного прекращения преференциального доступа на рынок ЕС для определенных украинских товаров в случае нарушения Киевом обязательств относительно неповышения ввозных ставок пошлины в рамках Соглашения. Например, ЕС мог бы воспользоваться угрозой ограничить ввоз продукции черной металлургии, которая остается главной статьей украинского экспорта и важным источником прибыли приближенных к украинскому правительству олигархов. Другим перспективным рычагом ЕС могут стать поставки газа из ЕС в Украину, которые правительство Азарова пытается использовать как средство переговоров с "Газпромом". Вполне возможно, что украинские должностные лица получат более четкие сигналы относительно возможных последствий повышения пошлин на автомобили уже в рамках ВТО в Женеве, поскольку тарифные нововведения правительства задевают интересы не только ЕС, но и других крупных экспортеров автомобилей (США и Японии).

Таким образом, для подписания Соглашения об ассоциации ЕС пытается отделить экономические проблемы в отношениях с Киевом от "политических критериев" - несмотря на то, что само положение о зоне свободной торговли остается "ядром" этого соглашения.

Не ко времени

Эти размышления дают возможность сделать, по крайней мере, два вывода относительно возможности введения ЕС персональных санкций против украинских должностных лиц. Первый вывод будет полезен лидерам оппозиции: вопрос санкций против украинских чиновников приобретет реалистические очертания только в случае конвергенции позиций не только больших стран - членов ЕС, но и внутри Еврокомиссии (не в последнюю очередь - с привлечением еврокомиссаров по энергетике и торговле).

Другой вывод будет полезен представителям украинской власти. Несмотря на то что политическая конъюнктура сегодня служит серьезным ограничением для применения санкций или даже угрозы их ввести, об этом варианте в Брюсселе помнят. Довольно "мягкая" позиция ЕС в недавних торговых спорах свидетельствует, что чиновники ЕС пока что не хотят заострять отношения с украинскими элитами до саммита Восточного партнерства в ноябре нынешнего года. Но если Соглашение об ассоциации так и не будет подписано, ЕС потеряет не только прописанный в положениях Соглашения механизм урегулирования торговых разногласий, но и инструмент нормализации политических отношений. Тут и начинаются "плохие новости": при отсутствии эффективных альтернатив таким инструментом могут стать именно персональные санкции.