Реформа в строительстве: надо менять всю систему

Обвал дома на Краснозвездном проспекте в Киеве вновь оголил проблемы отечественной строительной отрасли, на которые государство длительное время закрывало глаза. Речь идет не о причинах игнорирования проблем этой мощнейшей сферы хозяйствования и даже не о грустных последствиях, а об изменении подходов госуправления строительными процессами.

Разве это управление?

В развитых странах строительство по количеству занятых в этой отрасли и выпуску продукции составляет примерно десятую часть экономики, что обеспечивает достаточные темпы воспроизводства. В экономике Украины - около 5%.

Государственные органы управления этой важной отраслью существуют везде: в виде нескольких правительственных организаций, одного строительного министерства или же департаментов в составе интегрированных министерств - экологии, региональной политики, транспорта и инфраструктуры, жилищного и коммунального хозяйства. В Украине трансформации соответствующего госоргана были связанны то с объединением, то с разделением функций управления некоторыми из перечисленных сфер: региональным развитием, архитектурой и строительством, а также жилищно-коммунальным хозяйством. При этом строительство всегда оставалось незыблемым стержнем соответствующего министерства, тогда как региональная политика искала свое место и в Минэкономики, а ЖКХ существовало то отдельно, то вместе со строительством.

В последней реформе "папередников" победила идея интеграции, и было создано Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минрегион). Вместе с тем ряд функций ЖКХ по ценообразованию и тарифной политике перешли к Нацкомиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, а вопросы жилья были в основном переданы из центра на места. Несмотря на организационные перестановки, дела в сфере управления министерства по-прежнему идут плохо: населенные пункты деградируют, жилье и инфраструктура изнашиваются, объемы строительства падают, тарифы ЖКХ растут. Причин много, внешних и внутренних, причем последние - не столько в организационной структуре министерства, сколько в направленности его усилий.

Надо признать, что в действующем министерстве функции управления всеми тремя сферами все еще разрознены, и не только структурно. Региональное развитие обеспечивается в основном инвестициями в создание и содержание объектов, которые образуют сумму экономических активов на территориальном уровне, а также социальную и коммунальную инфраструктуру населенных пунктов, то есть жилищно-коммунальное хозяйство. Таким единым сложным механизмом можно и нужно управлять рачительно, если речь идет о государственных и муниципальных объектах, или регулировать эффективно, если говорить о негосударственном секторе. Собственно, в этом, видимо, и должна состоять основная задача любого органа управления строительством в любой стране.

Так, Директива о строительной продукции Евросоюза прямо указывает на необходимость государственного управления строительной деятельностью. Суть положений этого документа сводится к контролю производства и обмена товарами и услугами с соблюдением стандартных требований, касающихся механических свойств конструкций и объектов, пожарной защиты, гигиены, влияния на здоровье и окружающую среду, безопасности и удобства в эксплуатации, шумозащиты, экономии энергии и тепла, природных ресурсов.

А также, что интересно, директивой вменяется информирование потребителей о качестве и стоимости продукции с целью обоснованного выбора ими исполнителей работ и услуг или приобретаемой продукции. Перечисленные требования подкреплены пакетом методик и стандартов, известных как Еврокод. При этом особо подчеркивается, что обоснованность выбора касается не только конечного продукта, но и всего процесса "сборки" объекта.

Новый смысл строительной отрасли

Для восприятия дальнейших положений статьи о принципиальных отличиях целей деятельности и функций отечественного министерства от европейской и мировой практик уточним, что же такое "отрасль строительства" и почему она у нас помещена в кавычки.

При различных подходах к управлению эта отрасль или сфера будет охватывать разный круг объектов: при отраслевом управлении - исполнителей строительных работ, то есть подрядные организации вместе с их технической базой и проектированием; при территориальном управлении - многоотраслевой строительный комплекс, включающий дополнительно промышленность строительных материалов и изделий; а вот при инвестиционном подходе, по цепочке, - от заказчиков (инвесторов), всех исполнителей строительных и нестроительных работ и услуг в процессе подготовки и строительства объектов до субъектов, эксплуатирующих здания и сооружения, потребляющих их полезные свойства или качества. Первые два подхода характерны для централизованной плановой экономики. Последний подход единственно приемлем для организации управления в рыночных условиях, поскольку охватывает всех участников разных форм собственности и указывает на конечную цель их взаимодействия - создание эффективных в эксплуатации зданий и сооружений. В случае государственных объектов этот подход особенно важен, так как заказчик и конечный потребитель по форме собственности едины, а объекты сооружаются не на продажу, а, как говорится, для себя.

Участниками инвестиционно-строительного процесса выступают владельцы земельных участков, заказчики, застройщики, девелоперы, инвесторы, управленческие, посреднические, финансово-банковские структуры, страховые компании, архитектурные, проектные и инжиниринговые фирмы, подрядчики и субподрядчики, производители и поставщики материалов и конструкций, владельцы построенных промышленных и гражданских объектов и жители домов, коммунальные предприятия, а также органы местной власти, экспертные, согласующие и другие государственные и саморегулирующиеся институты. Следовательно, результаты в строительстве зависят от ситуации на рынках ресурсов, работ и услуг - рыночных цен.

Но, кроме этого, важную роль в формировании взаимоотношений участников и результатов строительства играет государство в лице центральных органов власти, местного самоуправления, других учреждений. Регулируя условия деятельности перечисленных субъектов, государство может, как, к примеру, в Европе, стимулировать эффективное строительство или, как у нас, тормозить. Например, полнотой или отсутствием, реальностью или искаженностью норм, стандартов и прочих регуляторов.

Регулирование инвестиционного процесса

К сожалению, в нашей стране, кроме отсутствия системного регулирования взаимодействия достаточно широкого круга участников строительства, принципиальным недостатком действующей структуры и функций государственных органов является методологическое разделение управления тремя составляющими: капитальными инвестициями (Минэкономразвития), капитальным строительством и эксплуатацией (обе функции в Минрегионе). Речь идет не о том, чтобы обязательно слить их воедино в одной структуре, а о том, чтобы непременно рассматривать единый процесс, обеспечивающий эффективность общественных и индивидуальных затрат на объектах, а отсюда - в населенных пунктах, регионах и экономике в целом. Поэтому грамотные дискуссии о возможном упразднении Минрегиона и перераспределении его функций между другими центральными и местными органами власти, что само по себе нормальная практика многих стран, требуют предварительного понимания того, каковы же задачи государственного регулирования инвестиционно-строительной деятельности.

Только с этих позиций можно увидеть, с каким постсоветским наследием и последующим отечественным "нормотворчеством" действительно следует решительно распрощаться в процессе реформ, а что - и это главное - необходимо обязательно привнести. Иначе возникнет подозрение и закономерный вопрос: кому это выгодно и чьи личные или клановые интересы, как это часто бывает, стоят за реорганизацией министерских структур, особенно учитывая перспективу распоряжения немалыми бюджетными денежными потоками Минрегиона?

Итак, по существу: как должна решаться основная задача управления в строительстве?

В последние пару десятилетий в передовых странах в управлении инвестициями и строительством произошли качественные методологические, а отсюда - нормативные и структурные изменения. Вместо процесса строительства стал рассматриваться жизненный цикл объекта. Почему так? Да потому, что нормальные эксплуатационные затраты, они же - коммунальные услуги в течение жизненного цикла объекта, превышают, иногда значительно, стоимость строительства. Так, в среднем офисном здании - в три раза, на производственном объекте - в пять раз. Поэтому управлять одной лишь стоимостью строительства считается, по меньшей мере, безграмотным и недальновидным, а в случае, если объекты строятся и эксплуатируются за государственный счет, то есть за средства налогоплательщиков, то и преступным. В связи с этим каждое цивилизованное государство создало и развивает систему регулирования в виде законов, норм и стандартов, а также органов управления, помогающих бизнесу и обеспечивающих государству и населению проектирование, строительство и эксплуатацию эффективных для потребителя зданий и сооружений.

Непонимание или нежелание реформ

К сожалению, эти новации до сих пор не перешли границ Украины как не преодолевшие профессиональный барьер понимания (или нежелания понимать) со стороны консервативной части руководства отрасли. Ведь при новом подходе строители оказываются как бы зажатыми в инвестиционном цикле между заказчиком и потребителем, а их деятельность и, в итоге, развитие отрасли строительства становятся производными. Так должно быть. А в отечественной практике все происходит наоборот: основным объектом государственной заботы в лице министерства до сих пор выступает строитель, строительный процесс, все "нормотворчество" происходит в интересах застройщиков и подрядчиков, причем поразительно несовершенно, что часто противоречит интересам потребителей и общества.

Можно, например, слышать на государственном уровне такие утверждения, что, мол, надо поддерживать строительную отрасль, ведь она создает новые рабочие места чуть ли не в геометрической прогрессии, а также столь необходимые экономике основные фонды. То есть вроде как строительство эффективно уже по определению, без обоснования стоимости, целесообразности и эффективности инвестиций в конкретные объекты. И действительно, такие обоснования на практике отсутствуют или существуют формально. Поэтому такой подход означает не что иное, как цель - дать заработать строительным фирмам.

Или, например, говорят, что надо обеспечить контроль градостроительной деятельности, ценообразования, техническое регулирование, совершенствовать процедуры госзакупок (контрактов). Все это вместе и каждое в отдельности часто приводит на практике к бюрократизации и коррупции. Ведь разве города застраиваются по правилам, цены в строительстве обоснованы, здания соответствуют проектам, а проекты - техническим требованиям? Разве контракты по критерию минимальной цены обеспечивают качество и оптимальную стоимость эксплуатации и жизненного цикла и т.д. и т.п.? На самом деле нынешняя система управления строительством завуалированно решает две задачи сразу: дает "заработать" и строителю, и чиновнику, причем за счет конечного потребителя - жильца, местной общины и государства, где лишь в разной степени сконцентрированы и расходуются средства населения.

Иллюзия цены

Ценообразование в строительстве - отдельная грустная тема. Именно в механизме ценообразовании заложены все выгоды строителей и проигрыш потребителей, а также источники коррупции. Мы упоминали о европейских требованиях информирования потребителей о качестве и стоимости продукции. Но только в Украине, вопреки здравому смыслу, принимая решение об инвестициях, до произведения затрат на проектирование невозможно получить достоверную информацию о стоимости аналогичных объектов, их элементов, о предстоящих эксплуатационных затратах, чтоб обосновать инвестиционные решения. Для этого надо разработать проект в полном объеме. Но, что интересно, после этого смету необязательно рассчитывать (в негосударственных проектах) или можно рассчитывать, но нечто искусственное в виде сметы (для государственных проектов).

Ведь только в нашей стране вместо справочников актуальных рыночных цен в строительстве по регионам министерство предложит вам лишь нормы расхода ресурсов, рассчитанные еще в советские времена по старым технологиям, что позволяет рисовать сметы на любую сумму и создавать "запас" на откаты, офшоры и прочее. И еще из области абсурда: только нашим министерством предписывается определять стоимость проектирования как некий процент от стоимости строительства, которую проект и призван определить. Возникает соблазн увеличивать стоимость вместо того, чтобы ориентироваться на эффективность объекта. Можно привести массу подобных положений действующей нормативной базы.

Несложно увидеть (хотя государственное нормирование, учет, статистика, контроль этому всячески препятствуют), что, например, рыночная стоимость жилья затуманена, а в непрозрачной среде - завышена, как и прибыль застройщиков и подрядчиков. По статистике у них одни убытки, хотя каждый знает, что себестоимость и цена жилья отличаются у нас порой в разы. Кто из покупателей квартир имел доступ к информации и интересовался качеством материалов, надежностью и долговечностью конструкций, предстоящими сроками и стоимостью ремонтов, сопоставлял плюсы и минусы, цену и качество разных объектов? Но регулирование этих процессов мало беспокоит министерство.

Поэтому на очереди - готовьтесь - неприятный сюрприз со стоимостью содержания жилья, а именно - ремонтов. Мы упоминали выше, что стоимость эксплуатации в течение жизненного цикла сопоставима со стоимостью строительства. Так вот, учитывая отсутствие капитальных ремонтов в большинстве домов советской постройки, знают ли совладельцы о требуемых суммах и оставшихся сроках службы зданий и их элементов? Реально ли сохранить за счет жильцов их дома? Отсутствие проектной документации с эксплуатационной компонентой и отраслевой нормативной базы по управлению стоимостью эксплуатации таит в себе большую угрозу в условиях приватизации квартир и перекладывания на жильцов ответственности за содержание домов.

Поэтому министерству надо организовать создание информационных баз о ценах на продукцию и услуги всех участников строительства и эксплуатации объектов, формирование региональных нормативов, использовать их при обосновании проектных решений, в проектировании, сметных расчетах, в планировании затрат по содержанию зданий.

Мировая революция в управлении строительством

Эффективность в западном понимании измеряется, кроме стоимости, качеством объектов, энергетическими затратами и влиянием на окружающую среду, ведь здания и сооружения даже в Евросоюзе потребляют 40% всех энергоресурсов, генерируя соответствующие выбросы. Поэтому в ЕС поставлена и реализуется цель сокращения к
2050 г. энергопотребления в строительстве на 30%, а выбросов - на 80 (парниковых газов - на 95). При реализации этих планов в последнее пятилетие в управлении строительством с использованием оценки жизненного цикла наметилась настоящая революция, связанная с информационным моделированием зданий (Building Information Modeling, BIM). Но и эта тенденция, как и новые огромные возможности, остаются у нас незамеченными.

При проектировании в информационной модели здание рассматривается как единый объект, где изменение любого параметра влечет за собой автоматическое изменение остальных - в спецификациях, календарных графиках и сметах. Это требует от производителей оборудования, конструкций, материалов, услуг предварительных расчетов стоимости. С такой моделью могут параллельно работать архитекторы, конструкторы, инженеры и другие специалисты: подрядчики, потенциальные специалисты по эксплуатации - все как одна команда.

Принятие решений происходит всегда в интересах будущего владельца объекта или жилья. Как видим, в противовес рыночной конкуренции и коммерческой тайне участников строительства большего эффекта можно достичь, открыв внутреннюю информацию о своей продукции и услугах, их стоимости. В этом и состоит революционность. Звучит это как фантастика, если сравнивать с отечественным уровнем - ведь как можно без чертежей, без тендеров? Но чтобы прийти к BIM, органы управления строительством в западных странах десятилетиями совершенствовали свою работу.

Внедрение автоматизации строительства, прежде всего, в государственном секторе, кроме энергетической и экологической составляющей, предусматривает сокращение стоимости строительства еще на 15–20%, а эксплуатации зданий - на 50%. По оценкам экспертов, в наших условиях выгоды от BIM могут составлять на стадии проектирования 20–50% затрат, на стадии строительства - до 40% стоимости объекта (за счет прозрачности цены, заводского изготовления изделий, предотвращения нестыковок и переделок, четкого графика поставок и работ, отсутствия отходов, оптимизации стоимости и др.). Но главное - это возможность использования информационной модели на стадии эксплуатации, когда у управляющего имеются все описания элементов здания, изготовителей, режимы эксплуатации и ремонтов…

Информационное моделирование зданий получило государственную поддержку во многих странах. Так, в Великобритании в 2011 г. была опубликована "Правительственная стратегия строительства", где задекларировано требование применять BIM во всех проектах с государственным участием начиная с 2016-го. Это же - в Нидерландах, Дании, Финляндии и Норвегии. Европарламент стимулирует установление таких правил и для других членов ЕС. Возрастают темпы внедрения BIM в Северной Америке и Юго-Восточной Азии, Китае. В Беларуси была реализована Отраслевая программа по разработке и внедрению информационных технологий комплексной автоматизации проектирования и поддержки жизненного цикла здания, сооружения на 2012–2015 гг.

Таким образом, органы государственного управления в строительстве должны быть не просто перетасованы, а перестроены на новых методологических основах, направленных на регулирование инвестиционно-строительно-эксплуатационного процесса, на достижение максимальной эффективности отдельных объектов строительства и общей эффективности капитальных инвестиций на уровне национальной экономики.

Это предполагает внесение изменений в порядок разработки проектной документации, ориентированной на моделирование и оценку всего жизненного цикла объекта. Одновременно потребуется принятие новой концепции ценообразования как стоимостного инжиниринга, ее реализации в государственном и негосударственном секторах на основе мониторинга рыночных цен на продукцию, работы и услуги всех участников жизненного цикла объектов, формирования укрупненных нормативов на строительство, содержание и эксплуатацию зданий и их конструктивных элементов. Это, в свою очередь, сделает возможным использование новых методик обоснования капитальных инвестиций, их отражения в соответствующих нормативных документах. Изменению подлежат и тендерные процедуры…

Все вместе это может называться, например, госпрограммой реформирования управления строительной отраслью. Но дело даже не в названии, а в реальных действиях и изменениях, которые по-настоящему назрели.