Доказательная политика

На протяжении этого года во многих министерствах появились директораты, призванные вести политику, основанную на анализе и доказательном принятии решений.

Специалисты по реформам, пришедшие в эти директораты, должны искать самые лучшие сценарии. Ожидания действительно достаточно высокие, и все время упоминается высокий уровень зарплат в директоратах как определенный залог качества. Но высокая зарплата - это необходимое, но недостаточное условие для появления хорошо продуманной политики. Чтобы все сработало, необходимы, в частности, анализ и рекомендации для различных сценариев развития. Этим сегодня в Украине занимаются негосударственные аналитические центры, и не за средства украинского бюджета. Насколько это правильная и перспективная практика, вопрос дискуссионный.

Сегодня действует своеобразная система заказа анализа политики. Существует когорта международных доноров, которые помогают Украине. Это они финансируют исследования, анализ политики и поиск лучших сценариев развития. Есть органы власти, которым такой анализ необходим, но на сегодняшний день у них нет средств на его заказ. И есть негосударственные аналитические центры, которые проводят этот анализ и предоставляют рекомендации для органов власти за средства международных доноров.

Такой подход является относительно неплохим временным решением, но он не может быть постоянным по ряду причин.

Во-первых, международные доноры имеют ограниченный ресурс, поэтому даже сейчас многие вопросы в реформах остаются без надлежащего анализа.

Во-вторых, в такой ситуации органы власти получают не всегда самую нужную и приоритетную для них аналитику. Исследование фонда "Демократи-ческие инициативы" показывает: органы власти считают, что аналитические центры бывают оторваны от украинских реалий и ориентированы на интересы международных доноров.

В-третьих, аналитические центры в Украине отстают от своих западных коллег и в вопросах качества аналитики, и в вопросах институционного развития. И не в последнюю очередь причина в том, что нам часто приходится отвлекаться от аналитических задач на другой заработок.

С появлением директоратов мы стали получать намного больше обращений. Специалисты по реформам понимают, что им критически не хватает доказательств для принятия решений. Но чаще всего дело не двигается дальше идей и предложений: все упирается в ограниченные ресурсы на анализ политик.

Мы убеждены, что рано или поздно правительство начнет закладывать средства на осуществление анализа политики и изготовление рекомендаций, и министерства и местная власть смогут объявлять соответствующие тендеры. Здесь хотел бы поделиться несколькими мыслями о том, как нам всем лучше подготовиться к этому процессу.

Во-первых, это должны быть открыто объявленные тендеры на закупку услуг по анализу политики. Напомню, что сейчас немало министерств имеют свои ведомственные "научные учреждения", получающие бюджетное финансирование. Не буду объяснять, насколько это порочная система. Просто дам пример работы этих учреждений в образовательной политике, в которой работает наша команда. Одно такое научное учреждение из орбиты Минобразования время от времени плагиатит наши наработки, а другое такое учреждение из орбиты того же МОН недавно в который раз настолько заинтересовало прокуратуру, что уже сама госпожа министр объявила об увольнении всех его работников и полную его реорганизацию.

Во-вторых, распорядителями бюджетных средств на такие заказы должны быть органы власти, курирующие реформы. Они не должны финансироваться с Нацфонда исследований, или Нацфонда развития гражданского общества, или с любого другого сверхфонда. Эти деньги должны выделяться тем министерствам и ведомствам, которые осуществляют реформы в отдельных секторах, для проведения соответствующих исследований и подготовки необходимой аналитики. Иначе мы потонем в десятках согласований и лишней бюрократической путанице.

В-третьих, директораты и в целом министерства должны завершить процесс стратегирования и разработки дорожных карт. Необходимо иметь четкое видение того, какой именно нужен анализ, а также, когда именно его необходимо делать. На практике это означает, что в июле каждого года министерство должно видеть, какие решения надо будет принять через полтора года и в дальнейшем, чтобы заложить в свой бюджетный запрос на следующий год средства на проведение определенного анализа, чтобы получить его и соответствующие рекомендации своевременно, накануне принятия определенных решений. Это также даст возможность органам власти избежать ситуации, когда им предлагают аналитику важных, но не самых безотлагательных для них вопросов.

В-четвертых, учитывая то, что средства будут ограниченные (особенно вначале), следует придерживаться правила одного запрещенного сейчас автора: лучше меньше, но лучше. Если ведомства будут пытаться заказать 5–6 анализов, хотя будут иметь средства только на 2–3 заказа, они будут получать продукт низкого качества, который они с таким же успехом могут уже сегодня получить от своих ведомственных учреждений. Поэтому надо закладывать стоимость, которой будет достаточно для качественного продукта, пусть даже самой аналитики вначале будет немного.

В-пятых, тендер - это не панацея, это только лучший способ из всех на сегодняшний день известных. Будет немало недобросовестных участников, которые формально будут соответствовать квалификационным требованиям и выиграют за счет демпинга, но в результате выполнят работу некачественно. Поэтому особое внимание надо уделять опыту потенциальных исполнителей заказа и их состоятельности. Критически важно отсеять тех, у кого нет необходимого опыта, и они институционно не потянут выполнение заказа.

Рано или поздно мы неизбежно придем к ситуации, когда государство станет основным заказчиком анализа политики. И на тот момент нам нужен рынок аналитических услуг для публичной политики. В идеале заказчиками там должны быть как центральные и местные органы власти, так и международные доноры. В первом случае мы закроем повестку дня реформ, как его видят органы власти. Во втором - сможем не отставать с выработкой тех рекомендаций, которые касаются непопулярных или не самых безотлагательных, но важных вопросов.

Конечно же, лучше, чтобы все это произошло как можно скорее. Помочь здесь может консолидированная позиция негосударственных аналитических центров, международных органов и реформаторов из органов власти. Поэтому пришло время, очевидно, создать коалицию за государственное финансирование анализа политики и активно продвигать эту идею.