Визовая либерализация: не финиш, но полпути

Весна 2014 года стала урожайной по количеству громких заявлений украинского правительства о достижении существенного прогресса в визовой либерализации с ЕС и о перспективе отмены виз для граждан уже в этом году. Впрочем, только на минувшей неделе оптимизм власти получил практическую основу - Верховная Рада приняла соответствующие законы, которые должны обеспечить быстрое продвижение Украины к отмене визового режима в отношениях с ЕС. В то же время заявления украинской стороны об успешном выполнении законодательной фазы - это только самооценка, требующая подтверждения официальным решением Европейского Союза, которого еще надо дождаться.

Именно поэтому сейчас, когда впереди еще вторая, имплементационная, часть задач, любое прогнозирование даты отмены виз будет содержать большую долю погрешности, цена которой - разочарование граждан в компетентности обновленной власти.

При этом неизменным и четким остается перечень задач, предусмотренных Планом действий по визовой либерализации (далее - ПДВЛ) и отчетами Европейской комиссии. Быстрое выполнение этих задач гарантированно приблизит ожидаемую дату. Поэтому самое время выяснить - все ли задачи выполнены и на каком уровне, как можно ускорить процесс и существуют ли риски для его успешного завершения? Ответы на эти и другие вопросы помогут провести ревизию усилий и ресурсов перед финишной прямой "безвизового старта".

Завершение первой фазы ПДВЛ: когда ожидать?

На прошлой неделе внимание всех наблюдающих за процессом визовой либерализации было приковано к парламенту, где рассматривались законы о ПДВЛ, и к проходившей в Брюсселе рабочей встрече делегаций Украины и ЕС, на которой обсуждались последние шаги в сфере адаптации украинского законодательства к стандартам ЕС.

Результаты работы обоих центров принятия решений оказались достаточно успешными. В частности, принятие Верховной Радой изменений в четыре действующих закона Украины в сфере антикоррупционной политики, противодействия дискриминации, дополнительной защиты беженцев и защиты персональных данных, связанных с деятельностью уполномоченного Верховной Рады по правам человека, стало наиболее ощутимым прогрессом за последний год работы в направлении визовой либерализации.

Официальный Брюссель одобрительно отозвался о достигнутом Украиной прогрессе, но вместе с тем отметил, что для окончательного завершения законодательных изменений остается осуществить два шага - по обеспечению безопасности документов (в частности, определить биометрический идентификатор для загранпаспортов) и недопущению дискриминации по признаку сексуальной ориентации в трудовых отношениях.

Как представляется, вопрос биометрии может быть решен уже в ближайшие дни, ведь основной биометрический идентификатор - оцифрованные отпечатки пальцев рук - определен, соответствующие изменения в Закон "О едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины" внесены, так что остается своевременно подать законопроект в парламент и без промедлений его принять.

Однако отдельные задачи, тесно переплетенные со следующей фазой ПДВЛ, требуют действий на опережение, чтобы заверения власти в том, что массовый выпуск биометрических паспортов начнется уже до конца этого года, стали реальностью. Поэтому для обеспечения надлежащей процедуры выдачи биометрических паспортов следует незамедлительно обнародовать одобренные правительством проекты актов об утверждении образцов бланков, технических описаний и порядков оформления, выдачи, обмена, пересылки, изъятия, возвращения государству, уничтожения паспорта гражданина Украины для выезда за рубеж, проездного документа беженца, удостоверения лица без гражданства для выезда за рубеж.

Более сложная ситуация с урегулированием вопроса защиты трудовых прав сексуальных меньшинств - критерий, который в прошлом году стал "яблоком раздора" для всех политических сил парламента, приостановив почти на год завершение процесса реформирования сферы противодействия дискриминации. Одним из способов вывести вопрос из тупика была попытка правительства урегулировать его приведением четкой аргументации о наличии достаточных механизмов защиты в рамках существующего законодательства.

Опираясь на соответствующее законодательство, правительство получило разъяснение Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ВССУ) о достаточном количестве норм в действующем законодательстве для надлежащего обеспечения равенства трудовых прав граждан при рассмотрении споров, возникающих в сфере трудовых отношений.

Вполне вероятно, что этого разъяснения будет достаточно для закрытия первой фазы ПДВЛ, ведь базовые требования по юридическому определению разных форм дискриминации, в частности прямой и косвенной дискриминации, притеснений (домогательства), объявленного намерения о дискриминации были охвачены изменениями в соответствующие законы антидискриминационной сферы.

Впрочем, наиболее вероятно, что ЕС не будет делать исключения для Украины (Молдова выполнила идентичное требование, Грузия приняла соответствующий закон в первом чтении) и будет настаивать на внесении в трудовое законодательство понятия "сексуальная ориентация" в ходе имплементационного этапа, что должно конкретизировать формулировку "другие признаки" в действующем законодательстве. Вероятно, что уже вскоре мы получим четкую оценку со стороны ЕС, делегировавшего соответствующего эксперта в Киев, чтобы проанализировать разъяснение ВССУ на месте.

Итак, при условии оперативного выполнения задач первой фазы вполне реально ожидать официального решения о переходе ко второй фазе уже летом. При условии сохранения набранного темпа можем надеяться получить положительный сигнал от ЕС при подписании Украиной экономической части Соглашения об ассоциации, которое может состояться уже 27 июня.

Вместе с тем ожидание даты переведения Украины ко второй фазе ПДВЛ должно сопровождаться активной работой по части задач, определенных второй имплементационной фазой. Необходимо предотвратить возможное образование политического вакуума в тех областях, где принятие необходимого законодательства уже завершено, а формальной мотивации к качественной имплементации будет недостаточно.

Что сделано?

За три года выполнения ПДВЛ правительство и парламент фактически провели законодательную реформу, приведя нормативную базу в соответствие с международными требованиями и стандартам ЕС. В целом в рамках ПДВЛ были приняты почти 40 законов Украины, более 50 постановлений и распоряжений, необходимых для полноценной имплементации принятых законов, были разработаны десятки концептуальных рамочных и планировочных документов, заключены и ратифицированы соответствующие международные соглашения и конвенции. Процесс законодательного обеспечения в течение нескольких лет менял свой темп от форсированного до замедленного, впрочем, результатом стало существенное обновление ключевого законодательства, необходимого для достижения прогресса в отмене виз со стороны ЕС.

В то же время некоторые новопринятые законы содержат недостатки и пробелы, на которые неоднократно указывали независимые эксперты, осуществляющие системный мониторинг выполнения властью задач визовой либерализации. Так, немало вопросов вызывает Закон "О едином государственном демографическом реестре…" (ЕГДР). Учитывая намерения правительства начать выдачу биометрических паспортов уже до конца года, возникает вопрос, что делать с ЕГДР, для запуска которого, по оценкам ответственных ЦОИВ, необходимо несколько лет и сотни миллионов гривен. Не хватает готовности власти изъять положения закона, которые приводят к чрезмерному сосредоточению персональных данных в руках одного учреждения - распорядителя ЕГДР. Разработанный независимыми экспертами законопроект "О документах, удостоверяющих личность", устранявший упомянутые проблемы, на этой неделе не был включен в повестку дня Верховной Рады…

Впрочем, зажатое временными рамками и сдерживаемое высокими политическими рисками, правительство все же продемонстрировало готовность искать нестандартные решения, согласовав передачу Государственного центра персонализации документов в управление Государственного предприятия "Полиграфический комбинат "Украина", а ответственным за создание ЕГДР определив НБУ. Планируемые меры могут стать временным инструментом, который даст Миграционной службе и Министерству внутренних дел возможность начать процесс выдачи биометрических паспортов во второй половине этого года.

Для гармонизации подхода к выдаче новых загранпаспортов и обеспечения доступа к ним по всей Украине необходимо в ближайшее время утвердить план мер по введению удостоверяющих личность документов с бесконтактным электронным носителем.

Что нужно сделать?

Общая оценка экспертами ЕС состояния законодательного обеспечения за три с половиной года внедрения ПДВЛ представляется вполне достаточной для перехода к следующему, имплементационному этапу.

Впрочем, уже сейчас, не дожидаясь официального решения ЕС, в тех сферах политики, где выполнение первой фазы ПДВЛ завершено, правительство должно действовать так, будто оценивание второй фазы уже начато. В таком случае есть вероятность, что предстоящая первая оценка второй фазы со стороны ЕС покажет уже значительный прогресс в имплементации определенных ПДВЛ критериев по большинству охваченных ПДВЛ сфер. Это, в свою очередь, позволит вплотную приблизиться к конечной цели - отмене визовых требований для краткосрочных поездок в страны Шенгенской зоны.

Итак, напомним и систематизируем те задачи, из которых состоит следующий виток изменений еще двух сфер ПДВЛ - "управления миграцией" и "общественного порядка и безопасности", к которым будет приковано особое внимание экспертов из оценочной миссии ЕС.

Сфера "Нелегальная миграция, включая реадмиссию"

По данному блоку наблюдается самый высокий уровень выполнения требований ПДВЛ среди всех четырех блоков. Однако нужно продемонстрировать прогресс в имплементации Стратегии интегрированного управления границами (ИУГ) и соответствующего плана мер, принятого в 2011 году, в частности по эффективному выполнению учебных программ и антикоррупционных мер. Уже сегодня эксперты указывают на необходимость частично пересмотреть упомянутую Стратегию и разработать новый План мер по ИУГ. Нуждается в усовершенствовании и сфера межведомственного сотрудничества, в частности обмен информацией между Государственной пограничной службой, Государственной миграционной службой и правоохранительными органами. Нужно также повышать уровень международного сотрудничества, включая имплементацию рабочих договоренностей с Европейским пограничным агентством Frontex. По направлению "политика убежища" необходимо обеспечить надлежащую инфраструктуру для ищущих убежища (центры их размещения, защита их прав).

Сфера "Общественный порядок и безопасность"

По этому блоку задач украинская сторона достигла значительного прогресса, однако необходимы и дальнейшие усилия - в частности, для преодоления коррупции, развития международного правоохранительного сотрудничества, налаживания сотрудничества с Европейским полицейским ведомством Europol, защиты персональных данных.

В ходе второй фазы будет необходимо продемонстрировать высокую эффективность выполнения стратегий и планов действий по борьбе с организованной преступностью, торговлей людьми.

В части борьбы с коррупцией прежде всего возникнет необходимость создать Национальное антикоррупционное бюро - специализированный следственный орган, который будет заниматься вопросами коррупции среди высокопоставленных лиц, и усовершенствовать принципы работы превентивного органа по вопросам антикоррупционной политики - Национального антикоррупционного комитета, который будет координировать политику в этой сфере.

Что же касается противодействия отмыванию средств и финансированию терроризма, то здесь необходимо качественно имплементировать соответствующие стратегии, принятые согласно Конвенциям ООН и Совета Европы.

Масштабы и комплекс выполненных работ подтверждают, что перспектива отмены виз может стать эффективным инструментом для модернизации юстиции и безопасности как ключевой сферы государственной политики.

Наличие политической воли, консолидация усилий парламента и правительства, контроль общества над выполнением намеченных задач - таковы предпосылки получения безвизового режима со странами Шенгенской зоны. По оптимистическому сценарию решение об отмене виз может быть получено Украиной уже до конца 2015 года.