Поддержать
Летом 2020 года стоимость строительства Шулявского путепровода, одного из дорогих столичных долгостроев, выросла с 600 млн до 2 млрд грн. Но пока правоохранители разбираются с аппетитами мэрии, активисты, которые адвокатируют выделение средств на общественно важные проекты, о таких деньгах могут лишь мечтать.
Верхней планкой для проектов, например, общественного бюджета в том же 60-миллиардном бюджете Киева в этом году есть всего 2 млн грн. Очевидно, что многие важные для города инициативы выходят за рамки этих ограничений. Поэтому, чтобы добиться выделения средств, активистам приходится проводить продолжительные и изматывающие адвокационные кампании — организовывать акции протеста, подавать на власти в суд, привлекать внимание СМИ и т.п.
Эта проблема связана прежде всего с неэффективно организованной системой участия граждан в бюджетном процессе в целом. О разъяснительной работе власти среди населения (как использовать гарантированный законом демократический инструмент) не приходится и мечтать, но не выполняются даже элементарные требования здравого смысла.
Общественности обычно лишь для галочки предлагают внести свои предложения уже на завершающих этапах планирования бюджета города. Либо же распределить крохи, менее 1%, в рамках бюджета участия. Однако даже этими мизерными проектами общественного бюджета (ОБ) часто не развивают громады, а просто латают дыры, ремонтируя участки коммунальных дорог или трубопроводов. Такой подход и ограниченные возможности для влияния граждан свидетельствуют о том, что бюджетный процесс в украинских городах не является инклюзивным.
Власть только на бумаге пообещала общественности возможность влиять на формирование бюджета. Который, напомним, сама общественность и наполняет. Но часто, учитывая безответственность и коррупционность партий, получивших большинство в радах, только прозрачный и реальный механизм влияния жителей на распределение ресурсов громады может стать гарантией ее развития.
«Рух ЧЕСНО» рассмотрел, как в Украине реализовано общественное участие в бюджетном процессе, а также исследовал, как функционирует общественный бюджет в условиях пандемии.
Акции, лоббизм и суд как инструменты общественного влияния
В 2017 году Киеврада предоставила статус официального парка территории вокруг подземной реки Почайна. Так удалось добиться от власти реальных планов ревитализации (буквально — возвращения к жизни) водоема. Этому предшествовали многочисленные протесты и обращения от общественного движения «Почайна», которые продолжались с 2015 года. Впрочем, финансирование работ началось лишь в бюджете 2021-го. На этот год депутаты выделили всего 7 млн грн на обустройство парка (тогда как финальная стоимость проекта 180 млн). Соучредитель движения «Почайна» и действующий депутат Киеврады Константин Богатов сейчас не может назвать срок реализации проекта. Это зависит от того, сколько средств депутаты будут выделять на парк ежегодно.
Киевский краевед и глава движения «Почайна» Аннабелла Морина рассказывает, как активистам ежегодно приходится биться за выделение средств на уже утвержденные проекты: «В 2020 году деньги на парк то выделяли, то снимали. С очень большими усилиями мы добываем деньги на строительство парка. В частности связываемся с депутатами и объясняем необходимость. Также надо следить за действиями подрядчика, контролировать весь процесс».
Активистка рассказывает, что депутаты и чиновники склонны присваивать достижения неравнодушных граждан и превращать их инициативы в свои политические или бизнес-проекты. Так, благодаря усилиям организации территории возле озера Иорданское был предоставлен статус парка. «Почайна» занималась проектной документацией и добивалась выделения средств на парк. Уже после этого несколько депутатов из разных фракций обратились в городскую раду по поводу выделения средств.
«После этого от одного из киевских чиновников мы узнаем, что деньги на парк якобы были выделены «по квоте «Батьківщини», и теперь эта партия «все там решает». Хотя речь идет о бюджетных средствах и работе многих активистов», — возмущается Аннабелла Морина.
Иногда активистам приходится добиваться выделения средств на общественно важные проекты через суд.
Исполнительный директор полтавской экологической организации «Эколтава» Марина Цигрик рассказывает, что они никогда не обращались в бюджеты участия. «В Украине реализация проектов общественного бюджета может затянуться на два-три года. Не всегда есть возможность ждать так долго», — объясняет активистка.
Общественная организация смогла пролоббировать и передать на координацию местной власти проект «Экобусов» — передвижных мобильных пунктов сбора опасных отходов. Активисты в 2019 году выиграли суд, где доказали, что городская рада не уделяет внимания этой проблеме. Координация горрадой «Экобуса» стала мировым соглашением, на которое истцы пошли с чиновниками. С тех пор передвижной пункт сбора работает в городе.
Зато представители Полтавской областной рады сами заинтересовались реализацией такого проекта. «Экобус» на территории области запустили год назад. За полгода областная рада израсходовала на его финансирование около 300 тыс. грн. Столько же выделили громады из собственных бюджетов. Впрочем, в этом году областная рада дала задний ход и до сих пор не выделила средства на проект: автобус нигде не курсирует.
Хотя речь идет о сравнительно небольших для бюджета области средствах. Для сравнения: мэр Полтавы Александр Мамай в этом году только на приветственные открытки для пенсионеров потратил 775 тыс. грн бюджетных средств.
«Мы стараемся привлекать внимание к проблеме, готовили петицию. Вопрос в принципиальной позиции нескольких человек, принимающих это решение. Мы надеемся, что во втором полугодии «Экобус» снова начнет работать», — комментирует проблему активистка.
Бюджетный процесс и общественное участие: точки входа
В эффективной системе участия в планировании и обсуждении бюджета заинтересованы не только граждане, но и местная власть. Предварительное обсуждение приоритетов местного бюджета добавит власти аргументов при реализации непопулярных решений (а такие случаи тоже бывают, и жителей надо уметь убеждать), а главное — защитит от неэффективных.
Можно выделить несколько ключевых этапов бюджетного процесса на городском уровне на примере Киева:
- КГГА ежегодно подает раде проект решения об основных направлениях бюджетной политики города на следующий год.
- Проект основных направлений бюджетной политики рассматривает бюджетная комиссия и утверждает на пленарном заседании рада.
- КГГА подает в Киевраду проект бюджета, сформированный на основе бюджетных запросов распорядителей средств, и программу экономического и социального развития.
- Проект бюджета рассматривают комиссии Киеврады. Рада голосует за бюджет.
Действенный инклюзивный бюджетный процесс возможен при условии, что на каждом этапе планирования работают «точки входа» для критики и предложений со стороны общественности.
Эксперт проекта Совета Европы «Содействие участию граждан в демократическом процессе принятия решений в Украине» Алексей Коваленко рассказывает, что в Украине распространены лишь форматы общественного участия, предполагающие проверку выполнения бюджета: общественная экспертиза и мониторинг результатов выполнения бюджета.
А вот инструменты участия в планировании бюджета (общественные слушания по проекту или обращение к депутатам по поводу написания бюджетного предложения) в Украине практически не работают. Кроме того, гражданам предлагают приобщаться к обсуждению лишь на этапе, когда в проект бюджета уже нельзя внести существенные изменения.
«Консультироваться с громадой нужно на этапе формирования бюджетного плана, а не тогда, когда бюджетные предложения уже сформированы. Остальное является просто легализацией уже готового документа», — объясняет эксперт.
Управляющий делами секретариата в Киевраде Игорь Хацевич рассказал нам о планах Киеврады привлечь граждан к обсуждению бюджетных запросов главных распорядителей бюджетных средств. Согласно нормам нового бюджетного регламента Киеврады, распорядители бюджета должны обнародовать информацию о запланированных расходах на следующий год, получать обратную связь от граждан и проводить совместное обсуждение, прежде чем подать бюджетный запрос в департамент финансов. Впрочем, в связи с карантинными ограничениями проведение публичных обсуждений проектов бюджетных запросов было приостановлено.
Но директор аналитического центра Cedos Иван Вербицкий в своем исследовании замечает, что начинать обсуждение с этого уровня слишком поздно. После составления бюджетного запроса решение о выборе определенных проектов уже фактически не пересматривается. Впрочем, во многих других украинских городах нет даже такой формы участия.
На сегодняшний день самым действенным способом влияния остается выход на депутатов городской рады, которые могут инициировать изменения в процессе рассмотрения проекта бюджета в городской раде, отмечает эксперт. Депутаты же, как мы уже поняли, традиционно требуют политических дивидендов.
Общественный бюджет. Крохи с барского стола?
Обычно местные власти предлагают громадам распределить лишь мизерный процент от общего бюджета города — это общественный бюджет. В рамках бюджета участия (так тоже называют этот демократический инструмент прямого влияния граждан на развитие своих громад) жители могут подавать на рассмотрение свои проекты. Получившие наибольшую поддержку граждан имеют шанс быть реализованными. Обычно голосование проходит на городских электронных платформах. Каждый голосующий может поддержать ограниченное количество (в Киеве — пять) проектов.
К сожалению, в большинстве «спящих» городов Украины бюджет участия еще не стал ключевым помощником самоорганизации. Однако в ряде громад активные граждане уже научились использовать этот инструмент и претендуют на более масштабные проекты, чем те, которые готова поддерживать власть. Сейчас обычно речь идет о финансировании довольно мелких местных инициатив, жестко ограниченных рамками, которые уже утверждены местными радами.
Впервые общественный бюджет был внедрен в Украине в 2015 году в трех городах — Чернигове, Черкассах и Полтаве. На 2019 год, по оценке программы «U-LEAD с Европой», программы общественного бюджета уже реализовывались в 14% ОТГ по всей стране.
В 2021 году новые расходы, связанные с противодействием распространению COVID-19, в отдельных городах поставили под вопрос реализацию бюджета участия. Несмотря на это, объем (хоть и мизерный) общественного бюджета в большинстве крупных городов не уменьшался. Уже это на фоне процессов, происходящих в стране, можно считать достижением системы бюджетов участия в Украине.
Более всего объем общественного бюджета вырос во Львове и Полтаве. Не проводился конкурс проектов в нынешнем году лишь в двух областных центрах — Житомире и Сумах.
В некоторых городах предпринимались неудачные попытки ограничить финансирование общественного бюджета. В прошлом году в Черновцах депутаты пытались потратить выделенные на него средства на другие нужды. Но протесты общественности помешали этим планам.
В Киевраде рассматривали решение об уменьшении объема партисипационного бюджета с 170 млн до 100 млн грн. Вместо этого, в частности из-за недовольства общественности, объем бюджета участия вырос на 30 млн грн.
Следует отметить, что с этого года общественный бюджет будет реализовываться на всей территории ТГ. Поэтому, например, непосредственно для Винницы объем финансирования общественного бюджета не изменился: из выделенных 10 млн грн 2 млн пойдут на инициативы в присоединенных к Винницкой ТГ населенных пунктах.
В Ивано-Франковске 10 млн из 18 млн грн общественного бюджета приходятся на категорию «Ремонт малых улиц». Для сравнения: на категорию «Объекты культурного наследия» выделено всего 1,5 млн грн. Так что в саму структуру общественного бюджета в городе уже заложен приоритет проектов, связанных с благоустройством, которые должен «закрывать» основной бюджет города. Решение проблем благоустройства в школах или жилых кварталах за счет бюджета участия — типичная проблема этого инструмента в Украине.
Похожий случай произошел в Запорожье в 2020 году. Местные журналисты писали, что два самых дорогих проекта-победителя общественного бюджета были связаны с благоустройством коммунальных медицинских учреждений. Авторами обоих оказались работники администраций этих учреждений. Так что средствами общественного бюджета финансировались проекты, на которые должны были выделяться средства из основного бюджета города.
В меньших городах кризис, связанный с коронавирусом, тоже не привел к сворачиванию общественных бюджетов. Так, в Каменце-Подольском финансирование осталось на уровне 2 млн грн. А в Скадовске в 2021 году при поддержке международной грантовой программы впервые запущен процесс реализации бюджета участия — разработан проект Положения об общественном бюджете и проведен тренинг для участников координационного совета.
В 2020 году в большинстве крупных городов Украины доля общественного бюджета по сравнению с предыдущим годом выросла. Она колебалась в пределах от 0,06% (Хмельницкий) до 0,51% (Черновцы). В 2021 году эта тенденция продолжилась.
Впрочем, доля общественного бюджета в общем бюджете города все еще существенно ниже, чем во многих европейских городах. В каждом из украинских городов граждане приобщаются к распределению менее чем 1% городского бюджета. Например, в Париже граждане ежегодно распределяют 5% бюджета города. Это один из самых высоких показателей в мире.
На общественный бюджет выделяют средства из специального фонда бюджета города (деньги, распределяемые на целевые программы). Между тем большая часть бюджета (общий фонд) является нераспределяемой. Ее тратят на первоочередные нужды органа самоуправления — зарплаты, коммунальные услуги, материалы и т.п. Впрочем, даже с учетом этого граждане распределяют в рамках бюджета участия очень незначительную часть бюджета своего города.
Окончательно обезопасить общественные бюджеты от попыток их урезать может лишь фиксация ежегодной доли в общем бюджете.
«Это хорошо, что каждый год объем общественного бюджета увеличивается, но уже на шестом году его существования наступило время развивать инструмент институционально. Для этого надо закрепить процент общественного бюджета, такова европейская практика», — комментирует проблему координатор школы Общественного бюджета Киева Андрей Ерофеев.
В Украине городские рады обычно устанавливают лишь верхнюю планку объема общественного бюджета. Так, в Кропивницком она составляет до 1% от доходов общего фонда Кропивницкой городской территориальной громады, в Днепре — до 0,5% бюджета, в Чернигове — до 1%.
Следует также отметить постепенный рост части горожан, голосующих за проекты. Так, в Киеве она увеличилась с 4,5% в 2019 году до 5,2% в 2020-м, во Львове — с 9,4 до 14,3%, в Днепре — с 3 до 10,6%.
В Украине помехой бюджетам участия часто становятся политические и организационные проблемы в городских радах.
Из-за конфликта, связанного с использованием админресурса, свернули бюджет участия в Житомире. Мэр города Сергей Сухомлин в 2018 году заветировал результаты голосования из-за возможных манипуляции. Причиной стало массовое голосование студентов за проекты, которые им приказали поддержать в вузах. Фактически это был последний раз, когда в городе проводилось голосование за общественный бюджет в обычном формате. В 2020 году накануне выборов бюджет участия свелся к голосованию за один из трех предложенных мэрией проектов, на которые власть выделит 18 млн грн. Такой подход очень далек от идеи общественного бюджета. Громаду лишь формально привлекли к распределению средств и не дали возможности подавать собственные проекты.
В некоторых городах рады пытаются выделить средства на реализацию общественного бюджета в условиях уже утвержденного бюджета города. Так случилось в Ужгороде в 2019 году. Там депутаты не заложили средства в общественный бюджет еще до начала голосования. Поэтому попытались выделить путем голосования на дополнительные нужды бюджета уже после определения победителей. Такие практики ставят под риск реализацию уже выбранных громадой проектов или откладывают ее в долгий ящик.
В Славянске реализация местного бюджета участия в этом году стартовала, даже несмотря на то, что городская власть до сих пор не приняла бюджет города. Координационный совет уже завершил прием проектов от жителей, однако отмечает, что реализация бюджета участия зависит от того, будет ли принят городской бюджет на текущий год. Политическая нестабильность в громаде может стать даже большим вызовом для инструментов общественного участия, чем дополнительные расходы, связанные с карантином.
Общественный бюджет оказался одним из самых устойчивых и популярных инструментов общественного участия в Украине. В то время как общественные слушания и общественные приемные сворачивают в условиях карантина, общественные бюджеты в украинских городах показывают значительно более высокий уровень стойкости.
Однако многие проблемы бюджетов участия в Украине все еще остаются нерешенными. Большая часть проектов-победителей сводится к проблемам благоустройства — ремонтам школ или постройке детских площадок, которые в полном объеме не решает основной бюджет. Как следствие, в общественном бюджете преимущественно побеждают проекты, направленные на латание дыр основного городского бюджета. Но даже на таких вещах местные депутаты часто строят собственную пиар-кампанию.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google