Местные бюджеты: профанация развития

Заявив о неприемлемости повышения цен на газ для населения из-за возможных негативных социальных последствий, президент Янукович не только сделал малоперспективным визит новой миссии МВФ, планирующей прибыть в Киев на будущей неделе. Он также обрек на консервацию ситуацию, при которой за дешевый газ для богатых (традиционно потребляющих больше голубого топлива для обогрева своих жилищ) в Украине платят бедные.

Платят, потому что неповышение цен будет означать необходимость выделения огромных дотаций из госбюджета не только на латание финансовых дыр в бюджете НАК "Нафтогаз Украины", но и на многомиллиардные субвенции местным властям на покрытие задолженности коммунальных предприятий перед энергоснабжающими организациями. А значит, местным мэрам придется и дальше ездить в столицу на слезный поклон, чтобы выбить финансирование хотя бы на самые неотложные нужды - оплату энергоснабжения объектов социальной инфраструктуры (больниц, школ, домов культуры и т.п.).

Особенности межбюджетных отношений в Украине - сложная и запутанная тема, в которой достаточно глубоко разбираются не более десятка профильных экспертов. Однако за этими хитросплетениями трудно скрыть один очевидный факт - централизация финансовых ресурсов в нашей стране, как и принятие решений об их распределении зашкаливают по любым критериям и стандартам.

В результате о плачевном финансовом состоянии практически всех органов местного самоуправления из-за не менее плачевного состояния большинства объектов коммунальной инфраструктуры хорошо известно даже самым далеким от этих проблем украинским гражданам. А сведущие эксперты неустанно, но безрезультатно твердят, что централизация власти и финансового ресурса в Украине является одной из ключевых причин недоразвитости регионов, а значит, и отсталости страны в целом.

Украинское государство сегодня забирает у органов местного самоуправления почти все средства, а доля собственных поступлений обычно не превышает нескольких процентов от необходимого финансирования. Центральная власть делегирует органам местного самоуправления финансирование таких сфер, как социальная защита, медицина, образование, коммунальный сектор и т.п. Однако все эти расходы финансируются фактически из центрального госбюджета (так называемая первая корзина). А местные власти обеспечивают лишь адресность, отвечая за распределение и доставку государственных выплат до конечного получателя.

С учетом извечной дефицитности украинского госбюджета собственные нужды органов местного самоуправления традиционно оплачиваются далеко не в первую очередь - реальное выделение средств может значительно задерживаться. И даже для неотложных текущих потребностей задержки на месяц - далеко не предел. Не говоря уже о так называемых капитальных расходах, финансирования которых, даже если они предусмотрены, приходится ждать по несколько месяцев.

Весьма показательны следующие цифры. В прошлом году общий объем доходов местных бюджетов достиг 225,3 млрд грн. При этом поступления бюджетов развития, за счет которых финансируются в том числе капитальные вложения, составили лишь 7 млрд грн, или 3,1%. В перерасчете на одного жителя получается всего около 150 грн. О каком эффективном развитии при этом может идти речь? Для сравнения: в соседней Польше этот показатель выше в 37 раз, в Литве - в 30 раз.

Наиболее весомыми источниками бюджетов развития (без учета трансфертов и средств, передающихся из другой части бюджета) в Украине в прошлом году стали единый налог (4,8 млрд грн, или около 68,6% от общей суммы), поступления от продажи земли (987 млн, 14,1%), отчуждения имущества (753 млн, 10,7%) и паевого участия (474 млн, 6,8%).

В распоряжении ZN.UA оказались весьма любопытные данные о доходах бюджетов развития украинских областных центров (без учета трансфертов из госбюджета). Информация собрана на основании решений городских советов, обнародованных официально (см. рис.). Обращает на себя внимание следующий факт: при сравнении показателей в перерасчете на душу населения первое место занимает не столица (где стоимость земли и недвижимости, как и количество предпринимателей явно выше, чем в регионах) и даже не продвинутые в этом отношении Харьков и Одесса, а очень даже "средненькие" Черкассы. В которых, как известно, местному мэру Сергею Одаричу пришлось покинуть свой пост из-за претензий членов местного горсовета и губернатора, заявлявшего, кстати, о "вопросах по поводу бюджета развития города". Похоже, Одарыча и убрала с поста мэра коалиция ПР и БЮТ, чтобы реализовать формулу: "все бюджеты по карманам".

В показателях прошлого года поступления бюджета развития в перерасчете на каждого жителя Черкасс составили 686 грн, тогда как в Одессе - 546, Киеве - 529, Харькове - 420 грн. Любопытно, что самым низким этот показатель оказался в Донецке - всего 79 грн на каждого горожанина. (Впрочем, фактические расходы бюджета развития в столице Донбасса благодаря трансфертам из центрального госбюджета, а также произведенным в конце года уточнениям и перебрасываниям из общего фонда составили в прошлом году 635 грн).

О чем свидетельствует и насколько значимым при существующей системе межбюджетных отношений можно считать вышеназванный показатель? За комментарием ZN.UA обратилось к эксперту Ассоциации городов Украины (АГУ) по вопросам бюджетной политики Александру Слобожану.

"Объем бюджета развития местного бюджета является одним из показателей для оценки качества жизни в территориальных общинах. Ведь расходы бюджета развития направляются не на проедание, а на расширенное воспроизводство, выполнение инвестиционных программ (проектов), строительство, капитальный ремонт и реконструкцию объектов социально-культурной сферы и ЖКХ, развитие дорожного хозяйства и т.д., - комментирует эксперт. - Львиную долю поступлений бюджета развития на сегодняшний день составляют средства от уплаты единого налога (4,8 млрд грн за 2012 г.).

Значит, если в населенном пункте созданы комфортные условия для субъектов хозяйствования, находящихся на так называемой упрощенной системе налогообложения, то соответствующий местный бюджет получает больше средств именно на расширенное воспроизводство. От этого выигрывают все члены территориальной общины.

В то же время необходимо отметить, что подобные оценки условны, поскольку существует множество других объективных и субъективных факторов, влияющих на объемы поступлений в бюджеты развития местных советов в каждом отдельно взятом населенном пункте. Например, весомым источником наполнения бюджетов развития являются средства, полученные от отчуждения коммунальной собственности (в том числе земли), которые неоднородны в разные годы.

В данном случае эффективность привлечения средств в местный бюджет может быть оценена сквозь призму мультипликационного эффекта - на сколько вырастет качество жизни территориальной общины в населенном пункте от продажи того или иного объекта.

И здесь надо учитывать не только прямые доходы для бюджета от отчуждения имущества, но и, к примеру, привлечение дополнительных инвестиций в бюджет в виде созданных рабочих мест на приватизированных объектах".

* * *

Нельзя сказать, что бюджетных проблем местного самоуправления государство в упор не видит - о намерениях их решить регулярно заявляется и декларируется с самых высоких трибун. А в президентской Программе экономических реформ на 2010–2014 гг. и соответствующем Национальном плане действий на 2012 г. предусмотрен целый перечень мероприятий по "укреплению финансовой основы местного самоуправления". В их числе и "повышение качества капитального бюджетирования на местном уровне", и "расширение базы налогообложения налогом на недвижимое имущество, отличное от земельного участка", и "упрощение процедуры казначейского обслуживания местных бюджетов путем уменьшения документооборота", и "усовершенствование механизма осуществления трансфертов из госбюджета местным бюджетам", и многое другое.

Однако в результате ни один из перечисленных пунктов в 2012 г. так и не был выполнен. Отдельные же точечные изменения, все же внесенные в бюджетное и налоговое законодательство, к качественному изменению подходов в бюджетном обеспечении местного самоуправления так и не привели.

По сути, на сегодняшний день не достигнута ни одна из целей реформы межбюджетных отношений. За последние три года ситуация только ухудшилась, на центральном уровне активно практикуется ручное управление, а процесс принятия решений в этой сфере крайне непрозрачен.

Вот и получается, что о каком-либо росте общественной активности и ответственности на местах не может быть и речи. Центральная власть в этом, что бы ни декларировалось, вовсе не заинтересована. А те мэры, которые пытаются "самостоятельничать" (хотя бы и за счет расширения бюджетов развития), оказываются неугодными при любом из властных дворов. Да и в собственном дворе, получается, тоже. Ведь если коммунальное имущество и земля отчуждаются исключительно на аукционах при отсутствии преференций для избранных, то как долго смогут терпеть такую "несправедливость" оказывающиеся без "причитающихся дивидендов" влиятельные члены городского совета?