Ключ от реформ — в Конституции

Юрий Ганущак 7 ноября 2014, 21:25
конституция

Читайте также

Изменение украинского дискурса с плоскости отношения к России на проукраинскую орбиту впервые открыло возможности для глобального реформирования Конституции. И конституционный процесс, приостановленный на время избирательной гонки, скоро возобновится. 

Тем более что уже известно: президентский проект изменений в Конституцию Венецианская комиссия, мягко говоря, раскритиковала. Вполне ожидаемо, учитывая уровень специалистов, которые его готовили, и желание гаранта Конституции "сбалансировать" главный документ под себя. Выводы комиссии в конфиденциальном порядке переданы в АП. Пока команда Банковой обдумывает дальнейшие действия, мы попробуем их предвидеть, концентрируя внимание как на необходимых для страны шагах, так и на возможных рисках.

Итак, по срочности, важности и возможности внедрения конституционные изменения можно условно разделить на категории:

— изменения, без которых невозможно осуществить самые неотложные реформы. К таким принадлежат децентрализация власти и судебная реформа;

— изменения, стабилизирующие систему власти. Они касаются перераспределения компетенций в треугольнике президент — парламент — правительство, отвечающих классической модели парламентско-президентской формы государственного устройства;

— изменения, стабилизирующие экономическую систему государства. Это изменения, которые касаются процедур и ограничений в части бюджетно-финансового регулирования;

— изменения, касающиеся государственных гарантий в социальных секторах.

Но давайте аргументировать.

Сразу стоит уточнить, что по неофициальной информации, полученной автором от экспертов близких к рабочей группе Венецианской комиссии, в первую очередь европейскими правоведами были жестко раскритикованы пункты, касающиеся децентрализации власти.

Хотя коррекции Конституции в части децентрализации власти и были наиболее подготовлены и обсуждены социумом, специалисты Банковой расставили немало ловушек, которые безусловно имели бы отрицательный эффект, когда их введут. Прежде всего это касается попыток перетянуть подчинение президенту представителей государства на местах, что и было предложено в проекте изменений в Конституцию от главы государства. Несмотря на всю привлекательность для чиновников президентской канцелярии "рулежки" без политической ответственности такой "подарок" президенту окажется троянским конем. Отсутствие у правительства действенной обратной связи для проведения государственной политики через территориальный орган исполнительной власти общей юрисдикции — местную государственную администрацию — станет постоянным источником напряжения между правительством и президентом. Нетрудно предвидеть последствия такого противостояния — достаточно вспомнить отношения между этими институтами власти в 2007–2010 гг. 

Другая ловушка — попытка объединить должности главы представительного органа и исполнительного на районном и областном уровнях. Бессмысленность такой нормы становится очевидной, если вспомнить, что представительный орган выполняет также контрольные функции в отношении своего исполнительного органа. 

И чему тут удивляться, что Банковая сей час играет в конфиденциальность, а Европа деликатно этого не замечает? Ведь не с руки публично указывать на рудименты авторитарного правления президенту, на которого Европа возлагает большие надежды. 

С судебной реформой ситуация еще сложнее: единого мнения о системе, которая сможет обеспечить антикоррупционную устойчивость и политическую неангажированность судейского корпуса, пока что не выработали.

Вторая волна неизбежных изменений, над которыми придется думать политической элите. Его "вольницу" нужно стреножить неуклонным дамокловым мечом роспуска. Нынешние основания — смехотворны и сводятся к одному: законотворческий орган должен сам пожелать быть распущенным. Тогда как политическая ответственность за состояние дел в стране требует от парламентского большинства постоянной поддержки действий назначенного ею же правительства. Если такой поддержки нет — отставка правительства или роспуск парламента. Выбор должен быть за президентом. Французская модель предусматривает, что правительство может поставить вопрос своей отставки, если парламент не проголосует за законопроект, внесенный им (правительством). Если парламент не вносит этот вопрос в повестку дня в течение 24 часов или голосование за отставку не было результативным, законопроект считается принятым полностью, до последней запятой. Следует заметить, что президент Франции может распустить парламент по любому поводу, но не чаще чем один раз в год.

Очевидно, что в Украине таких привилегий президенту никто не даст — слишком свежи воспоминания о предыдущих руководителях, не склонных соблюдать правила, даже прописанные в Конституции. Но инструмент влияния на Верховную Раду Украины, которая не выполняет свою законотворческую миссию, в руки главе государства нужно вручить. Для этого следует четко зафиксировать признак политического кризиса — невозможность парламента поддержать законотворческие предложения правительства. Прежде всего это касается проекта бюджета. Хотя может касаться и других законопроектов, предложенных Кабинетом министров. Но если его проект уже принят в первом чтении, он становится собственностью Верховной Рады. И может быть искажен до неузнаваемости законотворцами до второго чтения. В таком случае правительство может заявить невосприятие этого законопроекта. Голосование за такой проект, как и неутверждение в целом проекта, поддерживаемого правительством, — признаки политического кризиса. Вот здесь и должен выйти на арену президент с соломоновым решением — либо правительство в отставку, либо парламент обновить. Очевидно, что балансирование усиления роли президента должно сопровождаться уменьшением его влияния на правительство. Хотя этот вопрос, скорее, политической культуры, чем фиксированных правил, — пока что же у президентских канцеляристов руки чешутся писать разные поручения и давать советы членам правительства, чья реакция прогнозируемо болезненна.

Следует отметить, что у главы государства остается также рычаг влияния в виде наложения вето на законы, однако в странах устойчивой демократии такой инструмент давления на парламент применяется редко — президенту не с руки брать на себя политические риски.

Хотя бывают ситуации, требующие от Банковой активной позиции. Это касается законопроектов, которые могут нарушать бюджетный баланс государства. К величайшему сожалению, предыдущее правительство действовало по принципу "после меня — хоть потоп". За два года задолженность государства возросла вдвое, превысив критическую черту 60% ВВП. Поскольку желание безответственных политиканов остаться у власти реально угрожает суверенитету государства, такую деятельность нужно конституционно ограничить — как для депутатского корпуса, так и для членов правительства. Прежде всего барьером перед наращиванием государственного долга может служить норма о запрете планировать и утверждать бюджет с дефицитом, если прогнозируется рост ВВП. Это перекликается с логикой политиков начала XX в., когда они отказались от золотого правила баланса бюджета. Дефицит возможен, но только в случае кризиса и только для сохранения уровня социальных выплат. Со временем это правило под давлением банковского лобби позабыли, что и привело к раковой опухоли обслуживания долга в Греции. Требование бездефицитности бюджета постепенно внедряется последние три года в странах Европы, вытесняя главные требования Маахстрихтского договора по вступлению в еврозону, а именно: дефицит не более 3% и задолженность не более 60%. Жаль, что в Стратегии-2020 ретранслируются эти взаимоисключающие позиции, но это другая история.

Слабость политической системы в Украине заключается в том, что оппозиция дает заведомо невыполнимые обещания, не только ее расшатывая, но и избегая серьезных дискуссий, как улучшить социальное положение без нарушения при этом бюджетного баланса. Рецепт для лечения благотворительности депутатов за государственный счет есть и успешно применяется в странах ЕС. Это не только запрет вносить изменения в бюджет по инициативе депутатов. Более серьезное ограничение можно найти в той же конституции Франции: законопроекты, представленные народными избранниками, не рассматриваются, если они "обременяют обязательства государства". Жесткая норма, но дисциплинирующая. Барьер для популистов.

И, наконец, последняя категория изменений в Конституцию касается третьего раздела, в котором государство раздает гарантии в традиционно советском стиле. Как, например, "все имеют право на бесплатную квартиру, но не до всех доходит очередь". Изменения в эту часть основного закона должны базироваться на понимании миссии государства, которое не раздает блага, а создает для всех одинаковые условия. Особого внимания могут быть достойны только лица, обделенные физически — природой или вследствие социальных катаклизмов, например войны. Поэтому в сфере образования можно гарантировать лишь бесплатный доступ к среднему образованию, индикаторы качества которого четки и однозначны. Ведь государство заинтересовано в том, чтобы вчерашние школьники нашли себя на рынке труда. А вот в части здравоохранения государство может обещать лишь то, что неинтересно рынку, — профилактику заболеваний, предоставление первичной и ургентной помощи. И, опять же, не "безвозмездно", а "бесплатно", что позволяет применять механизмы медицинского страхования. И в пределах, определенных медицинскими протоколами и врачебными формулярами. Это, конечно, не будет означать, что будет господствовать свободный рынок на уровне предоставления вторичной, третичной и клинической медицины. Механизмы страхования позволят найти оптимальный баланс между уровнем страховых взносов, дисконтами уровня возмещения для разных страховых случаев. Но это уже не конституционные нормы.

Работа над конституционными изменениями должна быть тщательной и без электоральных эмоций. Которые периодически проявляются в обещании лишить неприкосновенности депутатский корпус. Примечательно, что законодательный орган хочет сделать не только себе харакири, — в двадцать раз больший корпус судей тоже ждет лишения каких-либо гарантий беспристрастности во время судопроизводства, — ведь практику подбрасывать оружие и наркотики неподкупному судье или любознательному народному избраннику никто не отменял. Вот только процедура обращения в Верховную Раду Украины с объяснениями по поводу ареста или задержания слишком тяжелая для "умельцев" провокаций, которых немало в силовых структурах. И снятие имеющихся ограничений моментально ощутит на себе сначала оппозиция, потом — активные депутаты, а потом — вся страна: вирус диктатуры не исчезает сам по себе. И нечего кивать на требования улицы: миссия политической элиты — воспитывать избирателей, а не потакать их низменным инстинктам.

Украина на пороге серьезных реформ. И изменения в Конституцию должны помочь их осуществить, устраняя барьеры на пути мер мучительных, но необходимых. Причем времени раскачиваться нет, окно возможностей очень короткое, — "медовый месяц" украинского политикума быстро закончится.

Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
5 комментариев
  • Денис К. 20 ноября, 17:36 Для Украины, с ее нынешними проблемами, рецессией, валютно-финансовым кризисом, АТО, которая свалилась на головы украинцев из-за имперских амбиций ПТНПНХ, будет единственным правильным решением начать еффективно внедрять реформу по децентрализации власти в стране (не путать с федерализацией!): http://www.auc.org.ua/news/reforma-chi-krasiva-kazka Ответить Цитировать Пожаловаться
  • Віталій Гірич 11 ноября, 06:05 Звинувачення Венеційської комісії у конфіденційних стосунках з АП є безпідставними: висновок було оприлюдено її сайті ще 27-го жовтня за № 766/2014 CDL-AD (2014) 037 (щоправда, на англ. і фанц. мовах). З АП донеслась куца реляція про те, що "венеційці" схвалили президентів проект. І дійсно, на початку і в кінці висновку містяться протокольно-заохочувальні формули щодо підтримки конструктивних зусиль etc. А між ними - купа зауважень, у т.ч. суттєвих. Лукаву практику використання висновків "венеційців" як козира проти "критиканів" започатковано вже досить давно (пригадується така ж історія була ще за часів Ющенка з Концепцією реформування кримінальної юстиції). Недаремно ж проект було надіслано до Венец. комісії без жодного попереднього опрацювання у ВРУ Ответить Цитировать Пожаловаться
  • Michael Savchyn 8 ноября, 16:31 --себто має бути новий розділ; а в розділ про виконавчу владу слід виписати положення про незалежні органи та агенства -- Фонддержмайна, Антимонопольний комітет, регуляторні комісії ет сетера; 5. автор справедливо пише про ілюзорність соціальних прав -- але їх скоріше слід виписувати у вигляді Соціальної Хартії як окремого елемента Конституції і вона має складатися із трьох блоків: 1) обсяг захисту через певний перелік цих прав; 2) інституційна компонента цих прав, себто через які інституції держава збирається їх забезпечувати; 3) зміст позитивних обов'язків держави щодо забезпечення соціальних прав. данкен шон за прослухен... Ответить Цитировать Пожаловаться
  • Michael Savchyn 8 ноября, 16:27 тепер по суті: 1. завданням № 1 є зміни, які адекватно забезпечують незалежність судів -- Конституція містить тут купу інституційних пасток і стосовно відповідальності суддів, і стосовно зайвого згадування кваліфікаційної комісії суддів на підставі чого незрозуміло чого заснували аж цілу вищу квалфікомісію суддів, недоречності стосовно формування Вищої ради юстиції чи формулювання повноважень КСУ у силу домінування просто гранжового юридичного позитивізму (що для суддів КСУ є ознакою некваліфікованості); 2. надзвичайно слід спростити процежуру формування уряду, вилучивши положення статей 83 і 114 Конституції, що некоректно втручаються у процес формулювання суто політичних правил, -- адже достатньо встановити, що Президент призначає Прем'єра, програма діяльності уряду якого має одержати схвалення у 14-денний строк схвалення парламентом та з можливістю розпуску парламенту президентом лише в рамках конструктивного вотуму і вотуму довіри; 3. без інституційного і матеріально-фінансового наповнення місцеве самоврядування є фантомним; воно власне таким і є ниньки; тому тут слід виписати коректно засади субсидіарності і когерентності і не вилучати статтю 143, яка закріплює сутнісне ядро місцевого самоврядування; 4. Конституція має піклуватися про питання наднаціональності -- тому мають бути скореговані стаття 1, 132 і 156 Конституції, в яких має бути виписано правила передачі частини функцій держави наднаціональним інститутам та засади транскордонного співробітництва в межах парламентського і судового конституційного контролю; 5. слід виписати окремо механізми захисту конституційності в умовах воєнного і надхзвичайного стану, а також у випадках економічної необхідності -- себто має бути нови Ответить Цитировать Пожаловаться
  • Michael Savchyn 8 ноября, 16:10 не можна вже написати такого роду матеріал, виходячи із вітчизняної конституційної традиції, яка чітко маркує ідентичність української державности -- а то: конспекти Венеційської комісії і якісь анахронічні думки стосовно організації влади? Ответить Цитировать Пожаловаться
Реклама
Последние новости
Курс валют
USD 24.80
EUR 27.50