Земельная реформа: компромиссный сценарий

1 января 2016 г. истекает мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения. В этот день мы можем проснуться в другой стране, которая получит неожиданный мощный внутренний драйвер подъема отечественной экономики, спавший два десятилетия.

Ответственность такого шага огромна. Мы должны дать ответ на ключевой вопрос: как запустить рынок земли и не обезземелить крестьян? Какую модель этого рынка мы хотим видеть в Украине? Для Госгеокадастра последние пять месяцев были горячими. Мы провели десятки дискуссий и собрали под своей крышей лучшие экспертные силы программ Еврокомиссии и Агентства международного развития США, крупнейших аграриев и лучшие умы отечественной аграрной науки. И, на мой взгляд, нам удалось придумать именно ту архитектуру двухэтапной аграрной реформы, которая ответит на все стоящие перед нами вопросы и вызовы.

По мере приближения даты завершения действия моратория уровень дискуссии в обществе становится все более острым - митинги сельхозпроизводителей под Верховной Радой на прошлой неделе доказывают, что вопрос с политических задворков перемещается в авангард повестки дня.

Не готов безоговорочно подписаться под лозунгами, с которыми стояли на улице Грушевского представители АПК, - идея любых ограничений на трансакции с частной собственностью мне как рыночнику и либералу не близка.

По моему глубокому убеждению, пока конкретный участок земли не будет иметь конкретного собственника с конкретными ФИО, до тех пор он будет использоваться в "тени". Но, тем не менее, не выступаю и за полную отмену ограничений - слишком высоки социальные риски такого варианта внедрения рынка.

Глубоко убежден, что механическое продление земельного статус-кво - это худший из всех возможных сценариев. Земельные отношения, замерзшие на точке распаевания и моратория, на сегодняшний день представляют собой закостенелую систему, которая с каждым годом все больше усложняется и запутывается.

Практически с 2005 г., когда завершился "кучмовский" этап земельной реформы, в земельных отношениях никаких системных преобразований не происходило.

Мы начали активно развивать кадастр, потом написали закон о рынке земли, умерший в парламенте, потом переключились на Земельный банк, который сейчас прекращает свое существование. Более десяти лет продолжаются такие бессистемные метания.

В результате к осени 2015-го мы подошли с нерационально-усложненными и в значительной степени находящимися в "тени" земельными отношениями, причем второе следует из первого. Без изменений уже не обойтись. И сейчас, на пике дискуссии о снятии моратория, лучший момент, чтобы сформировать целостное видение развития земельных отношений, подготовить план действий и достичь консенсуса между разными ветвями власти, стейкхолдерами, которые в этом процессе задействованы.

У нас есть концепция реформирования действующей системы. Мы подготовили пакет из шести законопроектов, направленных на решение наиболее острых проблем земельных отношений, при этом стараясь избежать рискованно-радикальных шагов, каким неизбежно стала бы отмена моратория.

"Мы" - это специалисты Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра, однако при разработке учитывались мнения смежных ведомств, бизнеса, сельхозпроизводителей и представителей науки. Концепция реализована в шести законопроектах, из которых один - "Об обороте земель" является полноценным новым законом, остальные же изменяют действующие нормативные акты. Это позволяет надеяться на их прохождение в парламенте.

Первое и основное, на что направлены предложенные нами новации, - способствовать дальнейшему развитию земельных отношений и упростить процедуры оформления земли, которые сейчас нерационально забюрократизированы.

Ведь так было не всегда. Мои старшие коллеги - специалисты-архитекторы - рассказывали, что в начале 90-х оформление договора аренды земельного участка в городе занимало всего неделю. Заседания исполкома проходили в случае необходимости хоть каждый день, специалисты сами делали выкопировки, потом решение подписывалось у мэра.

Единственное, в чем проигрывали тогдашние порядки нынешним, - это в точности, поскольку GPS и других подобных технологий просто не было.

Теперь мы достигли космической точности, но одновременно получили бюрократические сложности. В один прекрасный момент законодатель решил, что исполкомы - структуры коррупционно ненадежные, и такие завидные полномочия, как распоряжение землей, нужно передать местным советам. Потом, правда, оказалось, что и советы коррупционны ничуть не меньше, но отыгрывать ситуацию уже не стали - система оформления земельных участков осталась затянутой и усложненной. Для бизнеса это не слишком принципиальные сложности, поскольку компании имеют возможность нанять специалистов для их решения, но для граждан это настоящее хождение по мукам.

Даже в лучших случаях, в отдельных областных центрах, где власть ориентирована на потребности граждан, на всю процедуру уходит полгода. В столице два года - это минимальный срок оформления земельного участка.

Мы предлагаем упростить систему, сделав центры предоставления админуслуг (ЦПАУ) уполномоченными посредниками между гражданами и чиновниками. Гражданин должен будет прийти в госорганы только дважды. Один раз - чтобы заявить о своем желании оформить землю, второй раз - забрать правоустанавливающие документы. В свой первый визит он уполномочивает ЦПАУ представлять его интересы на всех других этапах, в том числе для подписания договора и найма землеустроительной организации. Чтобы снять вопросы о злоупотреблениях, цены на ключевые услуги, например землеустроительные работы, предлагается зафиксировать. Гражданин будет знать, что и сколько стоит, его не будут гонять по посредникам, в конце всех процедур он получит сдачу. Комиссионные ЦПАУ в нашем концепте не предусмотрены - в конце концов, он просто делает ту работу, для которой создавался.

Сейчас работа ЦПАУ оставляет желать лучшего. И дело не в технической его бедности или плохих бытовых условиях, хотя и то и другое имеют место. На самом деле в центре может не быть евроремонта, 30-дюймовых дисплеев и даже не обязательна система электронной очереди.

Основное предназначение ЦПАУ - отделить чиновника, предоставляющего админуслугу, от гражданина, который эту админуслугу заказывает, исключая тем самым возможность коррупции. Я готов признать оптимальным любой ЦПАУ, который выполняет эту функцию. Но таких, к сожалению, немного. По мере внедрения упрощенной системы оформления земли через ЦПАУ качество их работы должно подтянуться - мы инициировали дискуссию об этом с заинтересованными министерствами.

С чего начать

Ключевой и одновременно самый сложный вопрос в проведении земельной реформы - это запуск рынка земли. Мы предлагаем двухэтапный вариант. Первый этап - с 1 января 2016 года - предполагает продажу сельхозземель государственной формы собственности.

Задача первого этапа - сгладить ценовые колебания, которые однозначно будут стремиться вниз. Первая волна будет самой массовой с точки зрения предложения, и для нее будут характерны минимальные цены. Запустив продажу, мы посмотрим на поведение участников рынка, бенчмаркинг и проверим, правы ли эксперты, стращающие 300 долл. за гектар, и политики, которые обещают цены на уровне
7000 долл./га. Этот этап интересен еще и тем, что мы получим региональную дифференциацию цен, поскольку они будут формироваться с учетом качества почвы, наличия инфраструктуры, например осушительных или мелиоративных систем, и т.д.

Право на покупку земли получат только граждане Украины. Иностранцы и юрлица на этом этапе исключены с рынка. Круг покупателей на первый взгляд узок, но я прогнозирую, что спрос будет. Государственные земли избавлены от массы недостатков, которые присущи паям. Начиная с того, что паи - это часть поля, а в сельхозпроизводстве имеет ценность именно поле как лот. Государственные земли чаще всего являются массивом, не поделенным дорогами, и - самое главное - с одним собственником, а не с десятком, с каждым из которых надо договориться. Как правило, такие массивы прилегают к другим полям, уже находящимся в аренде у агрохолдингов.

Поэтому агрохолдинги будут заинтересованы в покупке государственных земель. Но не стоит преувеличивать исходящую от них опасность - крупные аграрные компании сейчас не являются доминирующими в структуре украинского аграрного рынка и не представляют угрозы; большая часть рынка занята компаниями среднего размера. Потенциально агрохолдинги могут быть заинтересованы в покупке около 4 млн га земли, что составляет 10% земель сельскохозяйственного назначения в Украине.

На самом деле дискуссия о допуске юридических лиц на рынок в достаточной мере бесплодная. Иностранцы у нас как покупатели земли, причем любого назначения, не приветствуются.

Немалое число раз юрлица с иностранным капиталом пытались получить разрешение Кабмина на выкуп земли несельхозназначения. Мне не известен ни один случай, когда такое разрешение было дано. Закон в теории это разрешает, но на практике норма не работает. Поэтому не вижу оснований прямо со старта открывать иностранцам доступ к покупке сельхозземель. Особенно учитывая, что у нас враг у ворот.

Если мы увидим, что модель не сработает, то встанет вопрос о расширении круга покупателей, но все равно со значительными ограничениями в части юрисдикции.

Как это будет работать

Параллельно мы должны комплексно изменить ситуацию с порядком продажи, сделав ее возможной только через аукционы. Сами аукционы должны быть прозрачными, удобными, с привлечением максимального количества участников. Этого можно достичь, только переведя их в онлайн, на электронную площадку. Мы сейчас как раз заканчиваем разработку такого проекта электронных аукционов при поддержке наших европейских консультантов из проекта Еврокомиссии Twinning по испанскому образцу. Это навсегда должно снять вопросы с прозрачностью процедур и доступностью инфраструктуры.

Разрешая продажу государственных земель, мы должны закрыть дыры по безаукционной их передаче в частную собственность. Давайте уже, наконец, перестанем заигрывать с общественным мнением и скажем прямо, что безоплатная приватизация - коррупционная дыра, этот механизм не стимулирует фермерство, он просто позволяет наживаться чиновникам. Мы предлагаем сократить нормы безоплатной приватизации под личное сельское хозяйство - с нынешних двух до одного гектара, упорядочить процесс распаевания земель при приватизации госпредприятий.

Все это должно делаться в условиях децентрализации - это актуальная государственная парадигма, и земельная реформа должна ее учитывать. Мы не обсуждаем саму целесообразность - этот вопрос закрыт, обсуждаются лишь механизмы передачи полномочий местным советам распоряжаться землями и риски, которые при этом возникают.

Важнейший вопрос при этом: как создать стимулы для местных советов активно проводить аукционы? Денежный фактор при этом уже перестал быть таким стимулом, так как после бюджетной децентрализации у них появился альтернативный финансовый ресурс. Наполнив бюджет, например акцизными поступлениями, у местных властей нет стимула продавать землю, которая раньше была одним из основных источников поступлений.

После того, как первый этап пройдет успешно, будут выявлены и нивелированы риски, а цена земли поднимется до рыночной, можно будет открыть доступ на рынок гражданам. Мы прописываем в законе норму, что определенные его статьи начнут действовать с 2019 г. - по нашему мнению, это можно считать рабочим вариантом старта полноценного рынка земли.

На этом этапе мы вновь получаем пикообразный скачок предложения, поскольку на рынок выйдут тысячи продавцов. Но к тому моменту на рынке земли уже должен быть создан государственный оператор, задачей которого будет выкуп у людей участков по фиксированной цене. Такой игрок необходим для защиты самих граждан. У нас и сейчас нередки случаи, когда несговорчивого пайщика склоняют к договорам аренды не самыми цивилизованными способами. А когда на кону будут стоять большие деньги, то случаи давления на продавца только участятся, поэтому всегда должна быть альтернатива. Если мы дадим людям возможность продать свой пай по рыночной цене государственному оператору, мы этим выведем их из-под давления агрохолдингов.

На сегодняшний день в роли такого госагента рассматривается один из государственных банков, которые располагают ресурсами для выкупа наделов. С нуля создавать новую структуру, формировать уставный фонд, закачивать туда миллиарды попросту нецелесообразно. Мы уже имеем негативный опыт создания Земельного банка, и не хотелось бы его повторять. Государство - это аварийный выход. Мы четко будем отслеживать условия купли/продажи земли и жесткость поведения того или иного холдинга.

Еще один аспект, давно требующий урегулирования, - это усиление ответственности за самозахват земли. На сегодняшний день 20,6% земель не используются или используются без соответствующего земельного оформления, около 62 - переданы в аренду по договору, а около 17% - присоединены к частным фермерским хозяйствам. Мы предлагаем такие никогда раньше не использовавшиеся методы, как конфискация урожая, выращенного на самозахваченной земле, в пользу государства, введение уголовной ответственности юрлиц и, наконец, определение органа, который может осуществлять контроль за землепользованием.

Нужно поднять стоимость самозахвата выше себестоимости выращенного урожая. "Захватчик" вспахал, посеял, потратил деньги, затратил солярку, гербициды и т.д. и в результате все потерял. Попав один раз в глубокий минус, он оформит аренду и будет исправно пополнять бюджет. Но система заработает только в условиях реального наказания и четкого выполнения исполнительной службой своих обязанностей.

Перечисленные новации - самые необходимые шаги для того, чтобы разморозить земельные отношения и дать стимул к развитию. Реформы в Украине охватывают все больше сфер, изменения становятся все более заметными, макроэкономическая ситуация постепенно стабилизируется. Земельные отношения - консервативная ниша, но и здесь настало время для изменений к лучшему. Пора включить этот внутренний драйвер развития нашей экономики. Сейчас он как никогда нужен и для народа, и для страны.