Преимущества и недостатки полярных вариантов реформы децентрализации в Украине

Баланс полномочий между центральной властью и местным самоуправлением, который мы наблюдаем сейчас в Украине, является разве что самым плохим из возможных. В то время как реальные полномочия сконцентрированы в центральных органах власти - у президента и премьер-министра, параллельно существуют выборные местные советы, полномочия которых минимальны, но у которых есть возможность делать сепаратистские заявления под прямым или скрытым давлением врагов государства. У этих местных советов нет ни достаточных возможностей эффективно работать на благо своих избирателей, ни веской мотивации защищать конституционную систему Украины, что особенно негативно сказывается именно сейчас, когда угроза сепаратизма в стране стала вполне реальной. При таких обстоятельствах местные советы должны как можно скорее получить реальные полномочия в сфере исполнительной власти и возможность использовать государственные средства. Тогда бы и они, и их избиратели намного выше оценивали бы свою роль в конституционной структуре государства.

Самый простой способ достичь этого - предоставить возможность местным советам избирать исполнительную власть на своем уровне. Если этого не сделать в ближайшее время, риск потерять некоторые регионы - чрезвычайно высок.

Нам необходимо тщательно взвесить, каким должен быть оптимальный механизм передачи власти, чтобы максимизировать на местах количество политических лидеров, которые будут защищать государственные интересы и целостность Украины. Возможно, в Украине лучше децентрализовать власть до уровня районных советов и территориальных общин, а не советов крупных регионов (в случае Украины - областных), - как это обычно практикуется в других странах. Советы низших уровней, наделенные полномочиями национальным правительством, помогли бы противостоять отделению и захвату областей, к которым они принадлежат. Из-за значительной численности общин перетянуть на другую сторону всех председателей местных советов определенного региона довольно трудно. В таких условиях непорядочный председатель областного совета не сможет осуществить отделение области, если районные и местные лидеры будут ему противостоять. Центральному правительству будет легче бороться со склонными к измене председателями областных советов, когда значительная часть местных лидеров будет отстаивать государственный суверенитет. Конституционная реформа должна наделить реальной властью облсоветы, но в то же время и предоставить значительные полномочия райсоветам и территориальным общинам. Каждый из таких органов власти обязан четко понимать, что его полномочия будут немедленно отозваны Верховной Радой Украины, если его действия или бездеятельность будут подрывать целостность Украины.

Следует помнить, что успешную децентрализацию несложно свести на нет. Лидеры, избранные в регионах, могут получить полномочия лишь "на бумаге", тогда как главы государственных администраций, назначенные центральной властью, будут пользоваться, например, правом вето на решение органов местного самоуправления. Таким образом, центральные органы власти смогут контролировать власть на местах, не неся при этом никакой ответственности за результаты их работы. Бдительный надзор или контроль над решениями и бюджетами органов местного самоуправления со стороны должностных лиц, назначенных органами центральной власти, может стать прикрытием для передачи власти назад центру - рецентрализации. Например, в России в 2000-х наличие полномочных представителей президента, которым были наданы полномочия проверять законность решений региональных органов власти, со временем привело к сокращению полномочий местной власти и новому усилению центра.

Однако даже если назначенные из центра руководители государственных администраций и будут независимыми от центральной власти, у них все равно будет мало стимулов гарантировать, чтобы политика местного самоуправления отображала реальные нужды местных жителей, а не зависела лишь от того, какая группа получит большинство на президентских или парламентских выборах. Главы администраций могут попасть под влияние других сторон, испытать давление из центра или вообще самоустранится от принятия решений в критические моменты. Жестокость и коррумпированность предыдущей власти стали следствием того, что служащие, которым доверили следить за превышением властных полномочий, не были мотивированы делать это под давлением органов центральной власти.

Страна сильна тогда, если в каждой общине есть лидер, пользущийся авторитетом, и позиция которого представлена в политической системе государства. В системе, где в Конституции предусмотрено делегирование весомой части власти демократическому местному самоуправлению, избранные местные лидеры будут заинтересованы в сохранении конституционной системы, в частности, потому, что это - залог продолжения их полномочий. Такие лидеры смогут также обеспечить поддержку политической системы значительной частью местного населения и, если потребуется, противостоять давлению внешнего врага.

Нынешняя же система управления в Украине способствует диктаторским склонностям центрального правительства и подавлению политической конкуренции. Это стало причиной рекуррентных кризисов, решаемых путем революционных событий. Украина нуждается в правильных институционных изменениях, и нарабатывать их необходимо с широким привлечением граждан и экспертов в Украине. В тексте нашей инициативы по децентрализации, поддержанной многими украинскими и западными учеными, мы призываем к публичным дебатам относительно взвешенных и продуманных мер по децентрализации Украины. Именно децентрализация может стать ключевой частью стратегии выхода из глубокого кризиса, в котором оказалась Украина.

Роджер Брюс Майерсон

Американский экономист и политолог, профессор Чикагского университета, лауреат Нобелевской премии по экономике 2007 г.

Роджер Майерсон известен своим применением инструментов теории игр (математической теории принятия решений) к экономическим и политическим проблемам. В частности, он специализируется на анализе воздействия различных электоральных и политических систем, а также видов конституционного устройства, на поведение участников политического процесса.

Нобелевскую премию ученый получил за создание т.н. "теории разработки механизмов", позволяющей разрабатывать способы эффективной координации экономических или политических агентов в условиях их взаимного недоверия и неполноты доступной отдельным агентам информации.

Майерсон является сторонником децентрализованных политических систем, долгое время занимался вопросами централизации и децентрализации, в частности - в рамках исследования американского опыта государственного строительства в Афганистане и Ираке. Ученый давно интересуется Украиной и периодически, с 2005 г., взаимодействует с высшими лицами государства по вопросам децентрализации и расширения полномочий.