Гонки по вертикалі

Скидається на те, що велосипедистові в мокрій майці з написом «мер», який уже не один рік крутить педалі в напрямку ким тільки не обіцяних «децентралізації влади» і «розширення повноважень», таки знову доведеться відступитися і звільнити дорогу почесному президентському ескорту. Як наслідок — мери, чортихаючись, товпляться на узбіччі, а кишенькові «даішники» із секретаріату президента розставляють свої уточнювальні знаки на особливо проблемних ділянках дороги.

Отож, на думку команди президента, зелену хвилю для вільного проїзду гаранта безкрайніми просторами нашої батьківщини покликані організувати, щонайменше, три ключових законопроекти, запропоновані для розгляду парламенту в президентському пакеті. Йдеться про внесення змін до законів про місцеве самоврядування, державні адміністрації та Кабінет міністрів. Усе це – ланки одного ланцюга. І якщо закон про Кабмін варто розглядати як верховну заявку на легальну констатацію дуже розширених прав президента (про це в окремому матеріалі «ДТ»), то про місцеве самоврядування і державні адміністрації — як можливість ці права реалізувати на практиці.

У чому суть?

Вибори 2006 року до місцевих рад на пропорційній основі справді внесли дисбаланс у стосунки місцевих і центральних органів влади. Країна справді постала перед необхідністю продовжити політичну реформу на місцях. При цьому, з одного боку, розширити повноваження місцевих рад у рамках уже парламентсько-президентської, а не президентської республіки, з іншого — не допустити перетворення територіальних громад на удільні князівства, непідконтрольні центру й не підпорядковані законам. Що, у принципі, декларувалося (і не раз) самим президентом Ющенком. Останнім часом він, до речі, досить охоче відгукувався на категоричні заяви мерів та Асоціації міст України, які вимагали вважати реформу місцевого самоврядування пріоритетною і невідкладною («Мери готові до бунту», «ДТ» №46 (675) 1—7 грудня 2007). Вирішили вважати.

На думку більшості політиків та експертів, із якими «ДТ» вдалося поговорити з цього «пріоритетного і невідкладного» приводу, означені президентські ініціативи і справді можна було б назвати прогресивними з огляду на багато причин.

По-перше, документи, уточнюючи і спрощуючи процедури місцевого референдуму, консультативних опитувань та громадських слухань, спрямовані, таким чином, на розвиток форм прямої демократії.

По-друге, законопроекти не тільки чітко визначають систему взаємин місцевих органів влади і державних адміністрацій, а й коригують статус голови адміністрації. Тепер це не політик, який винен «своїм», а державний службовець, зобов’язаний державі.

По-третє, його не можна зняти навіть за щучим велінням, бо губернатор (глава райадміністрації в тому числі) призначається терміном на п’ять років і служить державі навіть у разі переобрання президента або відставки Кабміну.

По-четверте, щоб застрахуватися від «зятів і кумів», пропонується створити кадровий резерв губернаторів.

По-п’яте, ці ж експерти одностайно визнали законопроекти запізнілими, щонайменше, на чотири роки. Вони, можливо, вчора і модернізували б систему влади в Україні Кучми, проте сьогодні вже не здатні рухати дорогою реформ Україну без Кучми. Мало того, експертна спільнота сприйняла президентські ініціативи саме як банальну і погано замасковану спробу реставрації монархії в Україні.

І ось чому.

Віра Нанівська: «Влада зайнялася небезпечним бартером, не зробивши основного: не розділивши функцій виконання і контролю»

Вочевидь, президент Національної академії державного управління при президенті України Віра Нанівська, беручи участь у публічному обговоренні урядової програми «Український прорив», зробила з цього приводу ключову заяву. Суть її зводиться приблизно до такого. Нікуди і ніколи ми, панове хороші, не прорвемося, доки не запрацює державна машина. А запрацювати вона може тільки в тому разі, якщо ми чітко визначимося, хто в нас у країні владу реалізовує (виконує), а хто цей процес контролює.

— Насправді для початку треба відчути різницю в поняттях «територіальне (регіональне) управління» і «регіональний соціо-економічний розвиток», — пояснила «ДТ» пані Нанівська. — Територіальне управління — синонім тієї ж таки централізації, якої нині всі так бояться. Однак даремно. Адже в країнах сучасної демократії централізація — не що інше як гарантія безпеки і цілісності держави, а також можливість для центральної влади реалізувати свою політичну, ідеологічну, національну, об’єднавчу роль на місцях. Як? Із допомогою контролюючої функції. З погляду дотримання місцевими громадами Конституції, законів і загальнонаціональних програм.

Тепер — регіональний соціально-економічний розвиток. Це і є та найвідповідальніша справа, яка повинна бути покладена на громади. Разом із бюджетом і власними виконавчими органами, виходячи з особливостей регіонів. А в нас власний виконавчий орган для виконання місцевого бюджету має губернатор (голова адміністрації), у якого немає адміністративного ресурсу для виконання центрального контролю. А обласна і районна ради виконкому не мають!

Треба сказати, що президентські законопроекти не усувають цього прорахунку, що прижився в українській системі влади. Таким чином, державні адміністрації, як і раніше, конкуруватимуть у боротьбі за повноваження з місцевими органами влади, як і раніше, придушуватимуть і диктуватимуть їм свої правила гри. А губернатор не зможе захищати загальнонаціональні інтереси, представляючи центр у регіоні.

І цю плутанину в поняттях тільки посилює те, що обласна рада 2/3 голосів може зняти губернатора з посади. Безперечно, це дуже небезпечний бартер: залишити виконавчий орган у губернатора-хазяїна і за це дати місцевій раді можливість губернатора зняти. У підсумку, із законопроекту повністю вилучається перспектива застосування західної демократичної моделі: коли центр на місцях представляє префект, який тільки контролює виконання законів і загальнонаціональних програм, а не розподіляє місцеві фінансові ресурси району чи області. І якого, з огляду на цю виключно державну функцію, призначити і зняти може тільки президент як гарант тієї ж таки цілісності, соборності й ідеологічної спрямованості держави, — наголосила Віра Теодорівна.

Слід сказати, що небезпека такого бартеру зростає і зміненою ст. 59 закону про місцеве самоврядування, де президент зобов’язує місцеві органи влади всі рішення сесій протягом п’яти днів після їх прийняття погоджувати в державних адміністраціях. Ті ж розчерком пера можуть призупинити дію будь-якого нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування з паралельним зверненням до суду. На думку багатьох мерів українських міст, це і є той самий удар по місцевому самоврядуванню, який розчистив шлях президентському кортежу на їхній доріжці.

Однак зазначимо, що на підтримку міських голів виступає нинішній глава парламентського комітету з питань дер­жавного будівництва і місцевого самоврядування, почесний президент Асоціації міст України, а також представник цієї громадської організації в парламенті Олександр Омельченко. Коментуючи «ДТ» законопроекти, Омельченко кваліфікував цю норму, як і збереження інституту державних адміністрацій у попередньому вигляді, неприпустимою і такою, що не відповідає Європейській хартії.

— Я визнаю тільки європейські нормативи, у яких якщо і є представник дер­жави в регіоні, то тільки у вигляді контролера-префекта, а якщо збережено губернаторів, то їх не призначають, а обирають, – каже екс-мер столиці. – Що ж стосується узгодження актів місцевих рад з адміністраціями, то це пряме і неправомірне втручання в діяльність рад. Тому що, відповідно до закону про місцеве самоврядування, рада непідзвітна адміністраціям. Вона підзвітна і підконтрольна тільки своїй сесії. Спроба це змінити — ще одне адміністративне втручання в місцеве самоврядування.

Слід сказати, що думки експертів з приводу такого адміністрування розділилися. Багато хто вважає, що такий механізм узгодження може існувати, мало того – навіть існує, приміром, у тій-таки Франції. Але не забуваймо, що ця європейська країна давно відчула різницю між виконавчою владою і контролем за нею, розділивши ці функції на всіх рівнях державної влади.

Олександр Омельченко: «Запропоновані президентом законопроекти без ключових змін комітет не пройдуть. Як і мер Києва не залишиться головою державної адміністрації»

Насправді Олександр Омельченко зробив дві концептуальні заяви.

По-перше, своєю цілком конкретною підтримкою позиції Асоціації міст України, яка, за словами її виконавчого директора Мирослава Пітцика, розчарувалася в кроках президента, Омельченко дав зрозуміти (і треба віддати йому належне), що шанси президентських ініціатив дістати підтримку в парламенті не такі високі, як це могло здатися президентському оточенню.

По-друге, колишній столичний градоначальник, який колись добряче доклав руку до формування системи влади в столиці з її поєднанням посад мера і голови адміністрації в одній особі (рішення КС про те, що президент зобов’язаний призначити головою адміністрації всенародно обраного міського голову), вважає тепер, що настав час систему змінювати. Проте змінювати тому, що нині мером є Черновецький, чи тому, що вона сама по собі абсурдна? — запитання Олександре Олександровичу, теж до вас, але в рамках іншої розмови.

А в цих рамках — сама лише думка про те, що з ініціативи президента пан Черновецький, поєднуючи посади (увага!) — міського голови, голови Київради, голови столичної державної адміністрації погоджуватиме свої ж рішення, викликає шалений сміх. І нагадує ленінську притчу про ради, які, пам’ятаєте, «самі ухвалюють рішення, самі його виконують і самі себе контролюють». Проте історія засвідчила неефективність такого підходу.

Так чи інакше, але в кулуарних розмовах нині не обходиться без тези про те, що всі ці законотворчі порухи СП щодо місцевого самоврядування — лише спроба вирішити проблему зміни влади в столиці і Харкові. Адже, з одного боку, якщо вже Омельченко готовий «розділяти і владарювати», то дивуватися великій турботі про вдосконалення норм прямої демократії, яку він проявив у проекті закону про місцеве самоврядування, не доводиться. Так, лише маленька поправка до 7-ї статті цього закону відкриває необмежені можливості перед громадою, яка хоче провести плебісцит на предмет довіри чи недовіри міському голові або раді. Відповідно до проекту, право ухвалити рішення про такий важливий захід з рук Ради переходить до територіальної виборчої комісії.

У цьому зв’язку слід зауважити, що, незважаючи на всі попередні прогнози «ДТ» і песимістичний настрій автора щодо швидких перевиборів у столиці, є сенс у стислій формі описати можливі обговорювані сценарії розвитку подій. Серед основних:

— референдум про недовіру (або довіру) міському голові і Київраді. Його у разі ухвалення президентських законопроектів зможе оголосити територіальна виборча комісія. Щоправда, у двох випадках: якщо мерія таки зареєструє ініціативну групу і якщо територіальна комісія ухвалить рішення про проведення референдуму попри існування чинного закону про референдум, яким ця ініціатива не передбачена;

— перевибори міського голови і Київради. Днями комітет, очолюваний Омельченком, оголосив про створення робочої групи, яка, за словами народного депутата, найближчим часом сформує слідчу комісію з вивчення зловживань столичної влади. Підстави — листи і заяви громадської організації «Форум порятунку Києва» до прокуратури, Президента і ВР. У результаті парламент на підставі висновку слідчої комісії і робочої групи може ухвалити рішення про перевибори. Або не ухвалити;

— розведення повноважень мера Києва і глави столичної державної адміністрації. Як стверджують деякі джерела, які побажали залишитися невідомими, «...у стінах СП вже йдеться про те, щоб підготувати нову редакцію закону про столицю, а також трохи інакше сформулювати положення про спеціальний статус Києва і Севастополя в Конституції. Можливо, там доцільно розділити виконавчу владу і місцеве самоврядування. До речі, не забувайте, що про це нам постійно нагадують інституції Ради Європи».

І якби зараз у мене була можливість поставити комусь посвяченому в таємниці майбутнього законопроекту уточнювальне запитання, то в контексті всього сказаного і підміченого воно прозвучало б приблизно так: шановний авторе, ми будемо розводити повноваження столичного градоначальника в рамках глибокої реформи місцевого управління, в результаті якої в Києві з’являться префект-контролер, який опікується суто регіональним управлінням без власного виконкому і бюджету, і мер, який відповідає за розвиток економічний, з бюджетом і виконкомом Київради? Чи як? Якщо «чи як», то краще не треба. Двох виконкомів — ради та адміністрації — столиця не витримає.

— Який із цих сценаріїв може бути реалізований швидше? Запитання непросте, — продовжив Омельченко. — Парламентська більшість у три голоси — конструкція дуже хитка. У Києві ж перетинається занадто багато інтересів. І секретаріату президента, і Кабміну, і окремих міністерств, і депутатів. Є на чому перетинатися... Фактично розбазарено тисячі гектарів лісових угідь, десятки об’єктів комунальної власності... Багато ще залишилося. Але комітет наполягатиме на тому, щоб процеси йшли паралельно. Чи підтримають їх депутати — питання.

Як, утім, і те, чи підтримають ті ж таки депутати ще одну раціоналізаторську пропозицію команди Ющенка.

Сергій Гриневецький: «Ввести губернаторів до складу РНБО — означає не тільки порушити Конституцію, це означає — створити другий Кабмін»

От якби губи Никанора Івановича та приставити до носа Івана Кузьмовича... Схоже, що у прагненні до ідеального образу об’єкта обожнювання (у нашому випадку це влада) гаранта Конституції заклинило (див. ст. 30 закону про внесення змін до закону про місцеві державні адміністрації). От тільки б до РНБО приставити губернаторів, і потім протиснути в Законі про Кабмін статтю про неухильне виконання всіх рішень РНБО урядом...

— Виходить, що президент сформує навіть не другий Кабмін, а якийсь іще впливовіший центр виконавчої влади, порушуючи при цьому статті Конституції та закон про РНБО, — зазначає член парламентського комітету з питань національної безпеки та оборони Сергій Гриневецький (Блок Литвина). — А згідно з Конституцією і цим законом членами РНБО можуть бути тільки представники центральних органів влади. Якщо ж прослідкувати всі останні кроки президента в системі, а не окремо — закони про місцеве самоврядування, державні адміністрації, що зберігають свій непорушний статус, про Кабмін, національну гвардію, ініціативи, що стосуються створення антикорупційного бюро при президенті, плюс бажання Віктора Андрійовича форсувати темпи написання і винесення на загальнонаціональний референдум нової Конституції, — то можна ясно побачити спробу створити в Україні вже не президентсько-парламентську, а президентську республіку з національною гвардією.

...Екс-міністр регіонального розвитку і будівництва, а нині міністр тіньового уряду Януковича Володимир Яцуба заявив, що, загалом не маючи особливих претензій до самих законопроектів, ПР не голосуватиме за них тільки через відсутність логічного дубля — закону про скасування пропорційної виборчої системи до місцевих рад.

Очевидно, що тим самим новоспечені опозиціонери, які ще не досягли піка своєї активності, так само, як і вся інша громадськість, яка не втратила здатності думати, замислилися над ключовим питанням: а куди ми справді, панове, йдемо? Будуємо нове — а отже, здійснюємо системну адміністративно-територіальну реформу, що включає в себе реформу державної служби, місцевого самоврядування, територіальну, фіскальну тощо? Чи реставруємо старе, ухвалюючи такі, безперечно, розумні, але не зовсім своєчасні закони?