Занимательная реформистика, или Почему власть не хочет и не может делать реформы?

реформы Виктор Янукович reformy.JPG
Андрей Товстыженко, ZN.UA

Читайте также

Два года назад нынешний президент нашей страны под предлогом выполнения очередных обещаний сделать «реформы» моментально и почти не встречая сопротивления сконцентрировал в своих руках небывалую власть, выдвинул разработанную консультантами McKinsey амбициозную программу и вроде бы начал (в отличие от предшественника) что-то активно делать. Вот только не совсем понятно, как правильно охарактеризовать процесс реализации этой программы: то ли мы карабкаемся вперед, как усталый альпинист; то ли бежим на месте; то ли вообще целенаправленно отдаляемся от заветной цели фирменной «лунной походкой» Майкла Джексона… Попробуем внести некоторую ясность.

Куда путь держим?

Мир идет от общественного порядка «с ограниченным доступом» к порядку «с открытым доступом» — такой ответ на этот вопрос дал несколько лет назад нобелевский лауреат Д.Норт, известный как один из отцов новой институциональной экономики, в соавторстве с Б.Уэйнгастом и Дж.Дж. Уоллисом. Общественные уклады, по их версии, принципиально отличаются способами поддержания общественного порядка (в противовес насилию).

При ограниченном доступе насилие сдерживается путем, образно говоря, превращения разбойников с большой дороги в «респектабельных» бандитов-рэкетиров. Действующая в таком обществе авторитарная власть, или олигархия, откупается от всех, кто представляет реальную угрозу. А поскольку «просто так» заработать, делая что-то полезное для потребителей, герои могут и сами, то власть предоставляет им место у кормушки или искусственно ограничивает доступ к сколько-нибудь привлекательным экономическим возможностям, устраняет конкуренцию, чтобы наделить своих союзников сверхдоходом. Таким образом, они получают возможность по-прежнему грабить сограждан, но уже упорядоченным образом, почти без мордобоя. «Лохов» им становится выгоднее доить и даже пасти, чем резать.

В таком обществе главное слово — привилегия, неважно, формальная или неформальная, главное, что персональная. Если ты не «гвардеец кардинала» и не «человек Иван Иваныча», ты — никто, звать тебя никак и прав у тебя никаких нет. Копить незачем, ибо все равно отберут. Дело свое открыть — нужны связи, развивать его — нужна «крыша», получить доступ к чему-либо — нужно «отстегнуть на лапу» или стать своим. Власть и собственность неразделимы. Иными словами, в лучшем случае — феодализм, в худшем — крепостничество и рабство. Соответственно, инновации — раз в столетие, темпы роста — никакие, ну и прочие прелести средневековья. Правда, в наше время у подобных стран появилась возможность расти, и даже довольно быстро, за счет индустриализации, основанной на заимствовании технологий. Впрочем, для Украины это было актуально более полувека назад. Если мы мечтаем о реализации инновационного потенциала, хотим догнать развитые страны, а то и показать миру хоть в чем-то положительный пример, то нужен принципиально иной общественный уклад.

Страны, которые мы называем развитыми и которые оторвались от остальных настолько далеко, что заслужили прозвище «золотого миллиарда», живут при открытом доступе. Это тоже порядок, только без раскатистого «р». Причем насилия в таком обществе куда меньше, чем при ограниченном доступе. Монополию на него твердо держит в руках государство, которое — и это самое главное — подконтрольно гражданам через механизм политической конкуренции.

Норт и соавторы настаивают на том, что именно конкуренция, а не выборность как таковая, является отличительной чертой нового уклада. Политическая конкуренция поддерживается экономической, поскольку оппозиция имеет возможность опираться на поддержку независимого бизнеса. Более того, диверсифицируя эту поддержку, политическая партия или деятель может сохранять независимость. В свою очередь, политическая конкуренция обеспечивает устойчивость экономической, поскольку обиженные и отстраняемые от доступа к экономическим возможностям ищут — и находят — защиту у политической оппозиции. Как мы имели хорошую возможность убедиться, в условиях политической конкуренции монополизировать экономику и «мутить схемы» куда сложнее.

Модное нынче слово «модернизация» означает как раз переход от ограниченного доступа к открытому. Ее невозможно провести по воле властей, если в обществе не созрели соответствующие предпосылки. Тем более, если власть сосредоточена в руках одного человека или хунты — по пальцам одной руки можно пересчитать исторические примеры, когда бы она удерживалась от соблазна злоупотребить политической монополией ради создания экономической.

Однако переход между двумя системами, основанными на взаимоисключающих принципах, не может быть гладким, поэтому его желательно не затягивать. Это как повозка, из которой лошадей уже забрали, а мотор еще не приспособили — одни механизмы и институты уже неэффективны, другие еще не созданы. Поэтому именно на этом этапе, через который никак не может пройти Украина, особенно важны реформы.

Реформы и «ремонты»

Реформы — это сознательные действия властей, ведущие к качественному изменению поведения и взаимоотношений субъектов экономики — фирм, домохозяйств и самого государства. В этом и состоит их коренное отличие от обычных действий правительства наподобие изменения регулируемых цен, корректировки цифр, уточнения каких-то моментов… Например, применительно к пенсионной проблеме: повышение возраста, стажа и т.д. — это еще не реформа, а вот  накопительное страхование — уже да.

Образно говоря, меры экономической политики можно сравнить с уходом за автомобилем, ремонтом, в крайнем случае — с тюнингом. Но как ни колдуй над «запорожцем», он не превратится даже в «ланос». Тут нужны принципиальные улучшения самой конструкции — иначе говоря, реформы.

В частности, абсолютное большинство таких политических действий, как сокращение определенных статей бюджета и/или повышение налогов — стандартный пакет «затягивания поясов», прямого отношения к реформам не имеют (хотя это не означает, что такие меры не нужны вообще). Напротив, реформы могут заменять такие непопулярные меры, и, отчасти, наоборот. Например, реформа ЖКХ — с введением прозрачных механизмов, реальной взаимной ответственности плательщиков и поставщиков и т.д. — позволила бы, во-первых, прямо сейчас уменьшить злоупотребления; во-вторых, создать у всех сторон стимулы и механизмы для экономии, прежде всего уменьшения потерь. При этом, глядишь, и тарифы не пришлось бы повышать… А реформы социальной помощи, медицины и образования с целью оптимизации использования бюджетных средств и привлечения на легальной основе доплат от состоятельных клиентов — реальная альтернатива повышению бюджетных расходов на эти цели.

Однако описанные выше качественные изменения устройства общества требуют не просто реформ, а системных реформ, непосредственно создающих предпосылки для открытого доступа и устраняющих ограничения, монополизм и возможности для коррупции. Однако пресловутый «недостаток политической воли» для их проведения теория Норта и соавторов объясняет очень просто: кто же будет рубить сук, на котором сидит?

Впрочем, остальные, технические, реформы, например, направленные на повышение эффективности государственной машины и бюджетного сектора, тоже по-своему важны. Согласитесь, эффективное здравоохранение или городские службы не помешают при любом общественном порядке (правда, повышение эффективности государственных органов, непосредственно занятых ограничением доступа, вызывает смешанные чувства). Но такие реформы, в отличие от системных, не меняют принцип действия системы. Продолжая аналогию, их можно сравнить с совершенствованием автомобиля — от первой «самобеглой коляски» до современного суперкара. Поэтому их, в принципе, может успешно делать любая власть, как угодно коррумпированная и авторитарная: «хорошему» правительству они дают возможность сократить налоги или построить больше дорог, «плохому» — больше украсть.

А были ли реформы?

Вопреки распространенному мнению и описанной выше логике, в кризисные 90-е в Украине были проведены не только бесчисленные технические реформы, часто с нуля создавшие институты независимого государства, но и ряд системных. В частности, либерализация цен, открытие возможности для граждан свободно создавать предприятия любых форм, приватизация с последующим отлучением предприятий от государственной «пуповины» и т.д. Как же это получилось?

Образно говоря, советский «сук» прогнил и засох настолько, что на рубеже 80—90-х годов прошлого века сам обрушился под тяжестью номенклатуры, особенно после нескольких неуклюжих движений наподобие войны в Афганистане. Но падая с него, советская номенклатура успела зацепиться за куда более живую и жизнеспособную ветку ограниченного доступа, которую называют олигархическим или «крони»-капитализмом. Страх перед вертикальным падением в пропасть и был той силой, которая заставила номенклатуру добровольно-принудительно ограничивать сферу своего влияния до тех пор, пока ее размеры не сузились до рамок реального контроля. А как только кризис завершился и обновленная, но не изменившая принципам ограниченного доступа элита удобно обосновалась в новой нише, тут-то реформы и закончились.

Хуже всего, что при этом осталась невыполненной одна из главных предпосылок открытого доступа — власть закона. Строгость законов по-прежнему умаляется необязательностью их исполнения, и именно на таком избирательном применении неисполнимых законов держится власть «начальников». В свою очередь, такая неформальная привилегия превращает скромного чиновника или милиционера во всемогущего Начальника и позволяет ему жить куда роскошнее большинства предпринимателей. А это нарушает вторую важнейшую предпосылку: политический контроль над силовиками. Здесь самая большая пропасть между Украиной и Европой. И отличие не столько в букве закона, сколько в подходах: при открытом доступе законы пишутся для людей, а у нас, как известно, для дураков.

Реформы и демократия

Казалось бы, в системных реформах должна была бы преуспеть демократическая власть, избавленная от вышеописанного конфликта интересов. Но, к сожалению, оранжевая революция создала только одну составляющую открытого доступа — политическую конкуренцию и не оправдала остальных надежд. Более того, лишний раз продемонстрировала, что пока на кону только передел общественного пирога в рамках ограниченного доступа, демократия сводится к голому популизму. Чего же не хватило?

Как доказывают в своей нашумевшей книге «Экономические основы диктатуры и демократии» американские политэкономисты Д.Асемоглу и Дж.Робинсон, вопрос о демократии напрямую связан с «вопросом о бифштексе». В борьбе за больший его кусок чернь грозит бунтом, который, в числе прочего, уничтожает капитал элиты. Поэтому, чем больше успели накопить олигархи (а с этим у нас все о’кей), тем дороже обходится нестабильность, тем больше готовность «поделиться», откупиться от остальных. Но где гарантия, что власть — хозяин своего слова — не заберет его обратно, как только успокоенный народ разойдется по домам? Вот для того, чтобы народ поверил обещаниям «делиться», утверждают Асемоглу и Робинсон, олигархическим элитам и нужна демократия. Все это, заметим, без проблем вписывается в логику ограниченного доступа с бунтующим народом в роли возмутителя спокойствия, от которого откупается власть.

Утешает то, что при определенных обстоятельствах для самих «богатых» дележ становится слишком накладным — выгоднее открывать, точнее, приоткрывать возможности, чтобы бедные зарабатывали на себя сами, но при этом не становились серьезными конкурентами. Например, такую резервацию для условно свободных предпринимателей создала в свое время система упрощенного налогообложения.

Но чтобы демократия всерьез стала инструментом проведения системных реформ, необходимо, чтобы народ требовал от политиков не «рыбу», а «удочку», то есть свободу и равные возможности. Только при этом условии политики зарабатывают себе поддержку, защищая конкуренцию и свободу предпринимательства. А как с этим у нас? Хотя многие, если не большинство активных участников Майдана боролись именно за равные возможности, лидеры ориентировались все же на ту часть электората, которая ждала, что «богатые поделятся с бедными», — потому, в конечном счете, и проиграли. Поэтому, как бы ни развивались события дальше, для того чтобы побудить власти к системным реформам (и поддержать их в этом), тем, кто хочет быстрее пройти переходный период и построить реальную «Европу в Украине», необходимо идти в народ. Нужно, чтобы колеблющиеся избиратели, коих большинство, осознали, что рыночная экономика — это не «игра с нулевой суммой», а бюджет — не рог изобилия, поэтому в их же интересах бороться не за перераспределение, а за возможности; не за имущественное равенство, а за равенство в правах; не за социальную защиту, а за защиту собственности.

Новый кризис — новые реформы?

Однако все хорошее когда-нибудь кончается, и в результате кризиса 2008—2009 годов (непосредственно власти не угрожавшего) на горизонте замаячил очередной кризис государственных финансов. Как и в 90-е, он подтолкнул очередные реформы. Впрочем, на этот раз, безотносительно к объявленным целям, реальные действия президентской команды, судя по всему, направлены прежде всего на консолидацию власти в рамках ограниченного доступа. Это заставляет предположить, что системные реформы (многие из которых красиво описаны в президентской программе — дерегуляция, демонополизация, введение реальной ответственности проверяющих и т.д.) за редким исключением или не будут проведены, или будут выхолощены, или останутся на бумаге.

Несколько больше оптимизма в отношении технических реформ, например здравоохранения или пенсионной. Но тут главное препятствие — это назначение кадров по принципу личной преданности или представительства ведущих олигархических групп, столь характерное для ограниченного доступа. Кроме того, та же накопительная пенсионная система просто невозможна без твердых прав собственности и прочих составляющих открытого доступа.

Пока же вместо реформ мы имеем преимущественно затягивание поясов. В правительстве, похоже, всерьез считают, что для того, чтобы корова меньше ела и давала больше молока, ее нужно просто меньше кормить и больше доить. Но для таких мер даже там, где их не избежать, у нынешней власти не хватает легитимности: президент, не набравший и простого большинства голосов, правящий с помощью созданной «через колено» коалиции, на основе совсем уж сомнительных конституционных изменений и с рейтингом ниже плинтуса, их сделать не может. Двадцать лет назад падение уровня жизни компенсировалось новыми возможностями и надеждами, но и тогда стоило президенту Кравчуку должности.

Впрочем, все это пока что только гипотезы: цыплят по осени считают.

Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Нет комментариев
Реклама
Последние новости
Киев 25 °C
Курс валют
USD 25.10
EUR 28.03