Предвыборные «хотелки» и бюджетные переделки

Покупка электоральных симпатий за казенные средства - явление вовсе не новое. Вот и нынешний Кабмин всеми силами пытается подсобить «родственным» выдвиженцам по партийным и мажоритарным спискам. В последние месяцы правительство приняло ряд решений о значительном увеличении так называемых государственных капитальных расходов, главное предназначение которых, судя по срокам принятия, - именно усиление ощущения в отдельных избирательных округах аккурат перед выборами, что руину таки «подолано».

Однако из-за не слишком благоприятной экономической и бюджетной ситуации для этого приходится скрести по всевозможным сусекам. Одним из них оказался государственный резервный фонд, предусмотренные бюджетом объемы которого майско-июльскими постановлениями правительства были урезаны почти на миллиард гривен.

На нынешней неделе в распоряжении ZN.UA оказалась весьма любопытная справка - об остатке средств резервного фонда государственного бюджета в 2012 году. Согласно вышеназванному документу, из 1,5 млрд. грн., предусмотренных для резервного фонда бюджетным законом на нынешний год, после каких-то не совсем понятных изменений (на 591,82 млн. грн.) остаток средств непосредственно фонда по состоянию на 30 июля 2012 года снизился до 908,18 млн. грн.

Из этой суммы 18 правительственными решениями на статьи расходов, для которых предназначаются средства резервного фонда, было выделено 297,19 млн. грн. (или 32,7%, а реально открыто ассигнований на 245,555 млн. грн.). Итого остаток в фонде - 610,991 млн. грн.

Однако и это еще не все. Согласно вышеуказанной справке, сейчас в стадии разработки в различных госведомствах находятся распоряжения о выделении средств на сумму еще в 392,515 млн. Из этой суммы 50,715 млн. грн. уже предусмотрены на ликвидацию последствий различных стихийных бедствий, жителям аварийных домов и т.п. А вот еще 341,8 млн. проходят под титулом «О перераспределении средств» резервного фонда госбюджета.

Итого прогнозируемый остаток средств в резервном фонде - 218,476 млн. грн. Вопрос достаточности этой суммы для так называемого аварийного запаса страны с 45-миллионным населением и чрезвычайно изношенной инфраструктурой практически всего - тема отдельного исследования.

Мы же задались вопросом оснований для подобного изменения целевого назначения бюджетных средств. Долго искать не пришлось. В перечне достаточно свежих кабминовских документов числится, например, распоряжение №533-р от 25 июля 2012 года («О перераспределении некоторых расходов государственного бюджета, предусмотренных Министерству финансов на 2012 год, и внесении изменений в распоряжение КМУ от 21 марта 2012 г. №177»).

В первом же пункте оного документа говорится о перераспределении 327,821 млн. грн. в пользу программы 3511090 «Государственные капитальные расходы, распределяющиеся Кабинетом Министров Украины», за счет программы 3511030 «Резервный фонд».

Единственное условие - согласование такого перераспределения с комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Ранее аналогичное перераспределение, но на значительно более внушительную сумму - 532,820 млн. грн., было утверждено распоряжением Кабмина №464-р от 25 июня 2012 года. Еще в общей сложности 55 млн. грн. были перераспределены двумя майскими распоряжениями (№299-р от 17.05.2012 г. и №338-р от 28.05.2012 г.).

Крупнейшими реципиентами последних июльских правительственных щедрот стали центральный и юго-восточный регионы Украины. Наибольшие суммы
получат Днепропетровская (плюс 76,8 млн. грн.), Черниговская (+58 млн.), Донецкая (+50 млн.), Запорожская (+36 млн.), Николаевская (+32 млн.), Сумская (+26 млн.), Харьковская (+25,5 млн.), Луганская (+20 млн.), Черкасская (+ 20 млн. грн.) облгосадминистрации.

Из явно обделенных вниманием западных областей выделяется только Волынь - тамошняя администрация получила более 40 млн. грн. Однако эти средства в основном пойдут на приобретение аниографа для центра кардиоваскулярной патологии и тромболизиса (17 млн.), а также магнито-ядерного томографа для областной клинической больницы (18 млн.). Остальное (5,3 млн.) - на осуществление противопаводковых мероприятий.

Львиная же доля инъекций по всем облагодетельствованным областям предназначена «для строительства, реконструкции, ремонта и содержания улиц и дорог коммунальной собственности в населенных пунктах», «капитального ремонта внутриквартальных проездов», достройки и ремонта школ и домов культуры, больниц. Ну и еще, как и в волынском примере, - для закупки медицинского оборудования.

Понятное дело, что долгие годы ждавшие подобных улучшений граждане (а нынче - избиратели) должны быть несказанно благодарны за это властям и их территориальным выдвиженцам.

Вот только фактически ручной кабминовский режим такого перераспределения оставляет тайной за семью печатями критерии выделения этих средств. Да и закон при этом, очевидно, нарушается тоже - ведь соответствующие решения принимались правительством без их утверждения в парламентском зале. Следует отметить, что согласно существующим законодательным процедурам, резервный фонд государственного бюджета формируется для осуществления непредвиденных расходов, которые не имеют постоянного характера и не могли быть предусмотрены при составлении проекта государственной сметы страны. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяется Кабинетом министров Украины. Для этого существует специальный регламент, определяющийся Бюджетным кодексом, а также специальным кабминовским постановлением.

Вот, например, 21 августа поступило сообщение, что Кабмин выделил 14,854 млн. грн. для привлечения авиации и пожарно-спасательной техники на мероприятия по предотвращению возникновения и тушению пожаров в пожароопасных районах в 2012 году. При этом Минфину поручено осуществить расходы за счет средств резервного фонда госбюджета (кстати, остаток его средств в результате составит лишь немногим более 200 млн. грн.), а Министерству чрезвычайных ситуаций - согласовать с Минфином и Минэкономразвития перечень соответствующих расходов и до 30 ноября подать им, а также Государственной казначейской службе отчет об использовании выделенных средств.

Подобная процедура - в полной компетенции правительства. И резервный фонд, надо сказать, специально для этого и существует. Ведь при составлении госбюджета на очередной год действительно по объективным причинам невозможно предусмотреть и учесть все расходы, которые необходимо будет осуществить на продолжении следующего года. Это расходы, характеризующиеся двумя признаками:

- они не носят постоянного характера;

- не могли быть предусмотрены при составлении проекта бюджета.

Так, невозможно наперед предусмотреть стихийные бедствия, катастрофы, техногенные аварии и т.п. «чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера», ликвидация последствий которых может требовать значительных денежных расходов именно из государственной казны.

Однако к непредусмотренным не могут быть отнесены:

- мероприятия по обслуживанию и погашению государственного долга или долга органов местного самоуправления;

- дополнительные мероприятия, обеспечивающие выполнение бюджетной программы (функции), назначение на которую утверждено в бюджете;

- капитальный ремонт или реконструкция, кроме случаев, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций;

- приобретение жилья, кроме случаев отселения жителей из аварийных домов вследствие чрезвычайной ситуации;

- предоставление гуманитарной или другой помощи, кроме случаев, когда решение о предоставлении такой помощи принято Верховной Радой Украины, президентом Украины, Верховным Советом Автономной Республики Крым, соответствующим советом.

Утверждение парламентом требуется (см. комментарий эксперта) и при перераспределении средств резервного фонда на любые другие не входящие в вышеупомянутый перечень статьи госрасходов (особенно таких прогнозируемых и заранее планируемых, как государственные капитальные расходы).

Ссылка на согласование соответствующих изменений с бюджетным комитетом ВР здесь неприемлема. Эта процедура правомочна только в случае перераспределения бюджетных средств из одной статьи аналогичных затрат на другую одним и тем же их распорядителем (и Минфин в данном случае за такового не сойдет - речь в случае с резервным фондом идет об общегосударственных расходах). Например, тех же капитальных - с достройки школы на ремонт больницы и т.п. Но здесь ведь случай совсем другой! Да и «подушка безопасности» уже почти совсем сдулась…

Когда чиновники клеймят наших граждан за нежелание честно платить налоги - в этом, несомненно, есть рациональное зерно. Если требовать от власти честности, то начинать надо с себя. С другой стороны, тот факт, что рыба гниет с головы, тоже общеизвестен. Поэтому и государственным мужам, взывая к законопослушности и фискальной честности граждан, не мешало бы подавать пример открытости и прозрачности в принятии решений, на что заплаченные украинцами налоги потом тратятся.

Конечно, на фоне многочисленных многомиллиардных скандалов в сфере госзакупок нынешний пример может показаться «легкой чиновничьей шалостью». Да и деньги вроде бы тратятся на благие цели, улучшая в конечном итоге быт простых граждан. Вот только почему одни украинцы при этом оказываются в числе облагодетельствованных (или получивших своеобразную электоральную взятку) счастливчиков, а другие - могут продолжать ждать подобных жестов долгие годы? Честный и прозрачный ответ на этот вопрос у властей (впрочем, не только нынешних) вряд ли найдется.

Мнение эксперта

Игорь Уманский, бывший и.о. министра финансов

- В данном случае речь идет о нецелевом использовании средств Резервного фонда способом, не предусмотренным бюджетным законодательством. Безусловно, Кабмин должен был бы пойти предусмотренным законом путем, а именно - согласования подобных изменений в сессионном зале. Тем более что на последней внеочередной сессии Верховной Рады вносились изменения в закон о госбюджете, в частности о предоставлении госгарантий по двум «китайским» позициям на общую сумму около 55 млрд. грн., и эти изменения прошли. (Речь идет о предоставлении госгарантий на 3,656 млрд. долл. на реализацию финансируемых Госбанком развития КНР проектов по реконструкции, модернизации и т.д. шахт. А также 24,3 млрд. грн. - на проекты в сельском хозяйстве, в частности, как было указано в официальном релизе, на закупку китайских средств защиты растений, семян для сельскохозяйственных культур, сельскохозяйственных орудий и другой сельхозпродукции в Украину и т.п.)

При рассмотрении этих бюджетных поправок правительство могло (и обязано было!) внести и соответствующие корректировки относительно Резервного фонда, если хотело перераспределить его средства на направления, которые не предусмотрены действующим бюджетным законом.

То есть если мы говорим о законном способе перенаправить эти средства на капитальные вложения, то это должно было быть сделано с разрешения Верховной Рады (ссылка на согласование с профильным бюджетным комитетом в данном случае не правомочна). Этого не сделали, и перераспределение этих денег исключительно решением Кабмина, без изменения закона о госбюджете, выглядит как превышение полномочий правительства, предоставленных ему Бюджетным кодексом.

Бюджетный кодекс, как и существующее специальное кабминовское постановление, очень четко регламентирует направления использования средств Резервного фонда. Эти документы определяют процедуру подачи заявок на использование соответствующих бюджетных денег, в том числе критерии того, что может финансироваться за счет этих средств госбюджета, а что - нет.

В данном случае речь идет о расходных статьях, которые точно могли быть предусмотрены на момент принятия закона о госбюджете или в ходе внесения поправок в него. Соответственно, деньги на эти цели и эти объекты перенаправлены быть не могут.

К сожалению, и вся программа государственных капвложений распределяется и перераспределяется в Киеве, а не местными органами власти. Там нет никакого четко установленного квотного критерия выделения средств, исходя, например, из доходов или численности населения претендующих на эти средства регионов, городов и т.п.

Поэтому сейчас правительство, скорее всего, исходя из каких-то предвыборных побуждений и аппетитов, было вынуждено чрезмерно спешить, приняв соответствующие решения о перенаправлении средств с нарушением бюджетного законодательства.